Порядок оспаривания ненормативных правовых актов. Ненормативные правовые акты. Признание ненормативного акта недействительным

Ненормативный правовой акт – это решение, которое было вынесено должностным лицом, органом государственной власти или органом местного самоуправления. Процессуальный кодекс предоставляет возможность перечисленным выше представителям инстанций выносить решения, связанные с установлением определенного рода возможностей, ограничений или какого-либо другого вида действий по отношению к определенным лицам. Ненормативный акт может иметь разовое действие и касаться только определенного лица/компании/организации/группы лиц.

Функциональная роль ненормативного акта в отечественном законодательстве велика: на практике часто встречаются случаи, когда нормативные акты невозможно применить к определенному лицу или организации. Тогда в ход идут другие методы и инструменты управления, когда должностное лицо принимает решение установить другую меру разграничения между законом и лицом, по отношению к которому выносится решение.

Обжалование ненормативных актов

Однако не всегда все столь гладко, и в ряде случаев чиновники принимают противоречащие закону решения, ущемляющие права определенных лиц.

Так, существует возможность обжаловать принятый чиновником или органом самоуправления ненормативный акт в судебном порядке, однако в несколько нестандартном формате по сравнению с обычным исковым заявлением. Обжалование должно осуществляться в порядке производства по публичным правоотношениям.

Лицо, которое обжалует решение органов власти, должно доказать, что ответчик на самом деле принял такое решение по отношению к нему. Вторая задача – доказать, по какой причине это решение нарушило его права. В свою очередь ответчик обязан доказать собственную точку зрения, т. е. по какой причине им было принято именно такое решение.

Чтобы подать принятого ненормативного акта в судебный орган, необходимо выполнить ряд требований:

• заявление следует подавать в районный суд по адресу нахождения ответчика;
• заявление с жалобой на решение органа необходимо подавать либо в районный суд по месту нахождения заявителя, либо в районный суд по месту расположения органа, вынесшего оспариваемое решение;
• в заявлении указывается наименование судебного органа;
• в заявлении нужно указать ФИО, адрес проживания и адрес прописки заявителя;
• в заявлении нужно указать ФИО должностного лица, которое вынесло оспариваемое решение, наименование и адрес органа, в рамках которого подписывался ненормативный акт;
• поле «заявление» заполнить более расширенно: «Заявление об оспаривании решения органа государственной власти (местного самоуправления)»;
• суть заявления может излагаться в произвольной форме;
• изложить, когда были совершены действия или бездействия, которые подлежат обжалованию;
• объяснить содержание действий/бездействий со стороны ответчика;
• указать, в чем заключается угроза правам заявителя, какой ущерб был понесен в результате вынесенного решения;
• приложить доказательства, если таковые имеются (в письменном виде);
• приложить ксерокопию квитанции об уплате государственной пошлины (если заявитель имеет право ее не вносить, нужно указать причину);
• каждый документ следует предоставлять в нескольких экземплярах (один для судебного органа, один для ответчика. Если ответчиков несколько, каждый должен получить по одному экземпляру).

Признание ненормативного акта недействительным

Рассмотрение дел о признании нормативного акта недействительным проходит коллегиально. Это означает, что во время должны присутствовать судьи в нечетном количестве, но не меньше троих.

Если ненормативный акт содержит решение об использовании имущества или других материальных активов, в том числе финансовых средств заявителя, по заявлению может быть направлено требование в судебный орган о временном запрете на продажу и использование этих средств.

Решение принимается судом в результате изучения всех сторон дела. Если ответчик сумеет доказать, что его решение не нарушило права заявителя и оно имеет полное обоснование, если заявитель не сможет доказать, что его права были нарушены и он понес ущерб, ненормативный акт не будет признан недействительным. Однако после положительного решения суда в сторону заявителя ненормативный акт считается полностью недействительным.

Решение группы судей арбитражного суда, участвующих в деле, должно излагаться в письменном виде. Содержание решения должно иметь такое разграничение:

• вводная часть;
• описательная часть;
• мотивировочная часть;
• резолютивная часть.

Каждая из перечисленных выше частей имеет свое отражение в статье 127 АПК РФ.

Согласно статье 135 АПК РФ любое решение арбитражного суда должно вступать в законную силу через месяц после его принятия, однако это не относится к признанию ненормативных актов недействительными. Если суд постановил, что документ, выданный представителем органа государственной власти, не имеет основания, нарушает права и свободы гражданина или нескольких граждан, вследствие чего ненормативный акт должен быть признан недействительным, соответствующее решение принимается прямо в рамках судебного заседания, причем вступает в законную силу немедленно.

Общие положения

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы государственных (муниципальных) учреждений, могут быть признаны судом недействительными (ст. 13 ГК РФ).
Напомним, что под нормативным актом понимается официальный документ, выпущенный уполномоченными органами власти в виде закона, положения, правил, постановления.
Основаниями для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение указанными актами гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием (п. 6 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ").
К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
Напомним, что результаты ревизии и проверок финансово-хозяйственной деятельности оформляются актом, в котором прописываются все выявленные проверяющими нарушения. Для устранения выявленных нарушений и недопущения их впредь органам государственного (муниципального) финансового контроля предоставлено право направлять в проверенные учреждения представления и предписания. Исходя из ст. 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки (или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения) информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Под предписанием понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в обозначенный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного данными нарушениями ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию.
Кроме того, должностные лица учреждения, да и само учреждение могут быть привлечены к административной ответственности.
Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц осуществляется в порядке гл. 25 ГПК РФ при обращении граждан с соответствующими требованиями в суды общей юрисдикции, в порядке гл. 24 АПК РФ - при обращении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в арбитражные суды.
Перед тем как перейти непосредственно к судебному порядку обжалования, отметим, что на практике встречаются случаи, когда проверяемое учреждение пытается обжаловать в судебном порядке акт ревизии (проверки). При этом нужно помнить, что данный документ - носитель информации в отношении результатов проверки, он не содержит указаний об осуществлении каких-либо - властно обязывающих действий и, соответственно, не является ненормативным актом. Следовательно, он не подлежит оспариванию в суде, что подтверждается судебной практикой (Постановления ФАС ВВО от 23.07.2010 N А43-1003/2010, ФАС СКО от 05.05.2008 N Ф08-1955/2008).

Арбитражным процессуальным кодексом

В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений или действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что решение или действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и другой экономической деятельности, создает дополнительные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение, согласно федеральному закону, не отнесено к компетенции других судов. Указанное заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда учреждению стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Напомним, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных АПК РФ и другими федеральными законами, с участием РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.
Заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными подается в арбитражный суд в письменной или электронной форме (посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в Интернете) (ч. 1 ст. 125 АПК РФ). Указанное заявление должно содержать:
- наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;
- наименование учреждения, его место нахождения, номера телефонов, факсов, адреса электронной почты;
- наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
- название, номер, дату принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
- права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
- законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
- требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными;
- перечень прилагаемых документов.
К заявлению необходимо приложить (в бумажном или электронном виде) (ст. 126 АПК РФ):
- уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копий искового заявления и приложенных к нему документов;
- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;
- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых основываются требования;
- копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица;
- доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления;
- копии определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов до предъявления иска (при наличии);
- документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором;
- выписку из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей с указанием сведений о месте нахождения учреждения и его контрагента. Такие документы должны быть получены не ранее чем за 30 дней до дня обращения истца в арбитражный суд.
В соответствии с ч. 3 ст. 125 АПК РФ копии заявления и прилагаемых к нему документов должны быть направлены контрагенту заказным письмом с уведомлением о вручении. После подготовки заявления его необходимо направить со всеми приложениями должнику учреждения. Согласно п. 3 ст. 125 АПК РФ копии заявления и прилагаемых к нему документов отправляются ответчику заказным письмом с уведомлением о вручении.
Необходимо отметить, что обжалование постановления о привлечении к административной ответственности осуществляется на основании заявления, а не искового заявления (п. 2 ст. 207 АПК РФ). Данное заявление в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения подается в арбитражный суд по месту нахождения заявителя либо административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности. Также следует учитывать, что заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается (п. 4 ст. 208).
Требования к заявлению об оспаривании постановления об административном правонарушении установлены в ст. 209 АПК РФ. В нем должны быть указаны:
- наименование арбитражного суда, куда подается заявление;
- наименование и местонахождение заявителя, его номера телефонов, факсов, адреса электронной почты;
- наименование административного органа, принявшего оспариваемое решение;
- название, номер, дата принятия оспариваемого решения и иные сведения о нем;
- права и законные интересы заявителя, которые нарушены, по его мнению, оспариваемым решением;
- требование заявителя и основания, по которым он оспаривает решение административного органа;
- перечень прилагаемых приложений. К заявлению обязательно прилагаются текст оспариваемого решения, уведомление о вручении или иной документ, подтверждающий направление копии заявления об оспаривании решения в административный орган, его принявший.
При рассмотрении арбитражным судом вопроса о принятии заявления оно может быть возвращено в следующих случаях (ст. 129 АПК РФ):
- дело неподсудно данному арбитражному суду;
- до вынесения определения о принятии заявления к производству арбитражного суда от истца поступило ходатайство о возвращении заявления;
- не устранены обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения, в срок, установленный в определении суда.
О возвращении заявления арбитражный суд выносит определение, в котором указываются основания для его возвращения, решается вопрос о возврате государственной пошлины из федерального бюджета.
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) контрольных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом. Названный срок может быть продлен на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, председателем арбитражного суда до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса.
Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) контрольных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, определяет наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также выясняет, нарушают ли оспариваемые решения и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражные суды, давая оценку требованиям заявителей и приводимым в обоснование требований доводам, исследуют вопросы наличия либо отсутствия доказательств нарушения их прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями контрольного органа.
Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ, если арбитражный суд установит, что оспариваемые действия (бездействие) государственных органов соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Обжалование в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом

В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Как мы видим, в данном порядке, в частности, можно оспорить решения контрольного органа о привлечении должностных лиц учреждения к административной ответственности, например за нецелевое использование средств.
Согласно ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. При этом пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут стать основанием для отказа в удовлетворении заявления. В заявлении должны быть указаны те же сведения, что и при оспаривании решений контрольных органов.
Вместе с тем следует учитывать, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КоАП РФ).
Дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иные сроки не установлены федеральным законом (ч. 1 ст. 210 АПК РФ).