Понятие "жилищно-коммунальный комплекс", получило широкое распространение в России и в странах СНГ, вошло в научный и практический оборот. В советской экономике жилищные и коммунальные услуги были в равной степени монополизированы и зачастую оказывались в рамках одного многоотраслевого предприятия. Ныне производственная структура жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) России интегрирует более 30 видов деятельности.

В экономической литературе к жилищно-коммунальной инфраструктуре городского хозяйства относят три подсистемы: жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК), социальный (бюджетный) сектор и сектор благоустройства. По мнению автора работы применительно к ЖКХ достаточно разделение на обслуживание зданий и объектов городского хозяйства. Главная сфера деятельности ЖКК - предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, включающая: техническое и санитарное обслуживание зданий, проведение необходимых ремонтных и профилактических работ, а также поставка в здания необходимых ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии) для создания комфортных условий проживания и работы.

По составу основных фондов жилищно-коммунальный комплекс включает в себя:

объекты жилого фонда, производственных предприятий и культурно-бытового фонда;

инженерные системы водоснабжения, отопления, канализации, вентиляции, освещения;

3) объекты коммунальной энергетики, подготовки и подачи потребителям воды, тепла и др. коммунальных услуг.

На жилищно-коммунальный комплекс приходится около 5,9% валового внутреннего продукта российской экономики. По объемам реализации продукции эта отрасль в России входит в ведущую тройку после газовой и нефтяной отраслей.

Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодных для проживания.

Жилищно-коммунальный комплекс - один из самых больших секторов экономики Российской Федерации: доля основных фондов отрасли составляет более 26% от общего объема основных фондов страны и в стоимостном выражении представляет 8 трлн. рублей; численность работников составляет более 3 млн. человек; 19 млн. объектов жилого фонда площадью почти 3 млрд. м.кв.; потребление более 20% энергоресурсов страны.

Тем не менее, это самая неразгосударствленная отрасль экономики Российской Федерации. Износ основных фондов превышает 60%. Ветхий и аварийный фонд - 93 млн. м2, кредиторская задолженность - 302,1 млрд. рублей.

Становление рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг в России - одно из наиболее сложных направлений социально-экономического реформирования.

В настоящее время во многих регионах Российской Федерации распространена практика передачи прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназначенные для оказания услуг газо-, тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения, хозяйствующим субъектам без проведения торгов в форме аукциона или конкурса. Следует учитывать, что решение собственника имущества о передаче прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в хозяйственном ведении у государственного или муниципального предприятия, либо заключение собственником имущества договора о передаче прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в казне, без проведения торгов содержит признаки нарушения статей 15 или 16, а также 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Анализ рынка услуг по вывозу (транспортировке), переработке и захоронению твердых бытовых отходов (ТБО), проведенный по городам с населением более 100 тысяч жителей показал, что в 45% городов от общего количества обследованных городов с населением более 100 тысяч жителей на рынке услуг действуют единственные предприятия, предоставляющие одновременно услуги по сбору, вывозу и уничтожению ТБО и они занимают доминирующее положение на соответствующих рынках в географических границах своего города, населенного пункта или района (Белгород, Брянск, Владимир, Иваново, Липецк, Смоленск, Петрозаводск и др.).

В 39% городов от общего количества анализируемых городов с населением более 100 тысяч жителей услуги по сбору и вывозу ТБО предоставляют одновременно два-три предприятия.

Исходя из этого, анализируемый рынок услуг нельзя считать конкурентным.

Вместе с тем, при достаточно большом количестве действующих на рынке частных управляющих организаций (1238) доля жилищного фонда, управляемого этими организациями (29,48%), невелика. Большая часть жилищного фонда (46,4%) обслуживается по «историческому принципу» муниципальными унитарными предприятиями, созданными органами местного самоуправления до введения в действие ЖК РФ.

Обращает на себя внимание небольшая доля жилищного фонда (12,97%), собственниками которого выбран в качестве способа управления ТСЖ, ЖК или иной специализированный потребительский кооператив, что, в частности, может осложнить реализацию Федерального закона от 21.07.2007 №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию ЖКХ».

Следует отметить, что сохраняется доля (19,68%) жилищного фонда, находящегося преимущественно в муниципальной собственности, что делает выбор управляющей организации для обслуживания такого жилищного фонда, за исключением многоквартирных домов, все помещения в которых находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (статья 163 ЖК РФ), фактически предопределенным в пользу муниципальных управляющих организаций.

2. Анализ законодательства РФ в сфере конкуренции и в ЖКХ

Защита и поддержка конкуренции гарантированы Конституцией Российской Федерации. Конкуренция позволяет достичь максимального благосостояния общества. В условиях конкуренции ресурсы используются наиболее эффективно, а неэффективные производители вытесняются с рынка.

Формирование конкурентных отношений является центральной идеей Концепции реформы ЖКХ, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года №425. Только работоспособные конкурентные механизмы в отрасли могут повысить инвестиционную активность, от которой зависит обновление основных фондов, внедрение ресурсосберегающих технологий, качество и бесперебойность поставки коммунальных ресурсов.

Законодательно закрепленные механизмы становления конкуренции в ЖКХ систематизированы в таблице 1. Обращает на себя внимание тот факт, что только по прошествии почти 10 лет с момента утверждения Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства страны, на федеральном уровне были приняты необходимые отрасли ключевые законы и постановления правительства.

Таблица 1

Основные федеральные нормативно-правовые акты, направленные на стимулирование конкурентных отношений в ЖКХ

По сути дела, указанные в табл.1 законы и подзаконные акты нацелены на формирование многостороннего прессинга на предприятия жилищно-коммунального хозяйства, заставляя их конкурировать друг с другом (рис. 1).

Рисунок 1 – Области применения нормативно-правовых актов, направленных на формирование конкурентного рынка в ЖКХ

Таким образом, принятые нормативно-правовые акты направлены на стимулирование конкурентных отношений в жилищно-коммунальном комплексе как снизу (со стороны потребителей), так и сверху (со стороны государственных и муниципальных органов власти). В этом смысле на плечи государства (муниципальных образований) ложится двойная задача. Во-первых, необходимо «плотно» работать с населением, то есть конечным потребителем ЖКУ, чтобы граждане своими осознанными действия формировали конкурентную среду в отрасли, например, в сфере обслуживания многоквартирных домов, выбора поставщиков коммунальных услуг. В случае пассивности населения конкурентные отношения внедряются соответствующим государственным или муниципальным органом управления волевым путем без участия потребителей. Во-вторых, государственные (муниципальные) органы ведут работу непосредственно с предприятиями ЖКХ, развивая конкурентную борьбу между ними за право заключения договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, важное место занимает институт концессий, как механизм точечного оздоровления коммунального комплекса региона или муниципального образования.

В то же время конкуренция между предприятиями ЖКХ прямого нормативного регулирования не имеет, что отвечает общему принципу рыночной экономики. Косвенным образом Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» поощряет деятельность малого бизнеса с жилищно-коммунальной сфере. Те не менее, необходимо отдавать отчет в том, что с точки зрения развития конкуренции малый бизнес может играть положительную роль в жилищной сфере (в частности, уборка мусора, обслуживание многоквартирных домов), но не предоставление коммунальных услуг. Это сфера остается прерогативой крупного бизнеса.

Антимонопольное регулирование является важным инструментом защиты конкуренции, оно обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждает их возникновение.

Основной задачей макроэкономической политики является формирование рыночной среды, благоприятной для ведения бизнеса, развития компаний и рынков, наиболее полного удовлетворения потребностей общества. Поэтому реализуемая государством экономическая политика должна базироваться на конкурентных принципах. Развитие конкуренции - комплексная задача, за решение которой несут ответственность все органы государственной власти.

До настоящего времени в качестве основного инструмента политики использовались защитные механизмы. В первую очередь к ним относится применение антимонопольного законодательства. Сложность заключается в том, что антимонопольное регулирование ограничено довольно узким инструментарием и направлено, прежде всего, на устранение правонарушений, а не на развитие конкуренции.

Инструменты, способствующие развитию, а не защите конкуренции, - налоговая политика, таможенно-тарифное регулирование, планирование, государственные закупки и тарифное регулирование естественных монополий не всегда были направлены на развитие конкуренции или использовались не в полной мере для этих целей. Задача развития конкуренции требует совершенствования и направления использования всех инструментов экономического регулирования и политики на цели развития конкуренции.

к. э.н.,

доцент кафедры экономики и предпринимательства

экономического факультета

Ростовского государственного университета

Государство и жилищно-коммунальный комплекс: особенности контрактации

Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК), то есть совокупность предприятий, оказывающих жилищные и коммунальные услуги , - один из крупнейших отраслевых комплексов российской экономики. По численности занятых он уступает только промышленности, сельскому хозяйству , образованию и здравоохранению. С начала 1990-х годов, несмотря на все усилия по рыночному реформированию, ЖКК находится в состоянии перманентного кризиса. На дотации предприятиям комплекса из федерального и местных бюджетов в 1годах уходило 1,1 - 1,3% ВВП, в 1996 году %, в 1997 году - 6%, в 2000-х годах - около 7%. Доля дотаций ЖКК в ВВП превысила совокупные расходы не только на здравоохранение и образование, но и на национальную оборону и правоохранительные органы . Однако рост расходов сопровождается увеличением физического износа инженерных сетей и числа аварий, по-прежнему низким качеством жилищно-коммунальных услуг, обветшанием жилого фонда. По результатам детальной инвентаризации задолженностей в ЖКК по всем субъектам, проведенной Госстроем в 2003 г., банкротами можно считать почти 60% предприятий комплекса.

Неудачи реформирования жилищно-коммунального комплекса, как правило, связываются с зависимостью от предшествующего развития (path–dependence) и неэффективностью использования имеющихся ресурсов, в том числе бюджетных средств. Действительно, остаточный принцип финансирования жилищно-коммунального хозяйства в советские времена привел к быстрому износу сооружений и оборудования, низкой производительности и отсутствию современных технологий в отрасли. Но реформирование продолжается уже более двенадцати лет. За этот период в любой отрасли возможно произвести полное обновление основного капитала, а расходование выделяемых отрасли бюджетных средств осуществляется под контролем многочисленных государственных органов. Серьезным тормозом нормального развития жилищно-коммунального комплекса, по нашему мнению, оказываются деформированные контрактные отношения, одним из контрагентом которых является государство.

Государственное регулирование как общественный договор

ЖКК относится к сфере жизнеобеспечения и имеет огромную общественную значимость. В силу своей социальной значимости, а также наличия особенностей организации производства и реализации продукции, ЖКК является объектом прямого государственного регулирования в большинстве стран мира. Однако существующая в настоящее время система государственного регулирования жилищно-коммунального комплекса России не позволяет обеспечить баланс интересов общества и предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, положительно повлиять на создание условий макро - и микроэкономической стабильно­сти.

В решении данного комплекса проблем важнейшее значение имеет понимание природы государственного регулирования как контрактной по своей сущности. Вообще, теория контрактов была разработана для рыночного сектора, состоящего из сделок (или трансакций) по покупкам и продажам, где договорное право и его производные составляют основу легальных отношений участников трансакций. Но понятие контракта широко используется и в политологии, и в философии государственного управления . Одним из главных направлений исторической политической теории была контрактная школа, господствовавшая до Канта свыше двухсот лет. Ее представители рассматривали конституцию как общественный договор, а выборы как договор между политиком и избирателями. Несомненно, теория контрактов очень плодотворна и может быть использована очень широко, в том числе и для анализа проблем российского ЖКК.

Большое количество коммунальных услуг производятся в условиях естественной монополии , типичный пример которой - производство услуг водоснабжения и водоотведения. Монополия здесь оказывается локальной, то есть потребители услуг водоснабжения и водоотведения «привязаны» к предприятию, водопроводные сети которого расположены на определенной ограниченной территории. Предприятие-монополист в условиях свободного ценообразования может назначить потребителям такую цену, которую они в состоянии платить, то есть максимальная цена, которую выгодно назначать монополисту, ограничена только платежеспособным спросом потребителей. Жизненная необходимость в таком благе как вода, низкие возможности использования других ее источников помимо городских водопроводных сетей, относительная стабильность потребления вне зависимости от стоимости позволяют предположить, что свободная цена монополиста будет очень высокой. Следовательно, государство должно взять на себя функции регулирования производства коммунальных услуг, в том числе услуг водоснабжения и водоотведения.

При этом регулирование выступает формой общественного договора по поводу производства и потребления жилищно-коммунальных услуг. Посредством регулирующего контракта государство реализует общественный интерес: избыточная прибыль, которая может быть получена предприятиями в силу естественных условий организации производства и распределения продукции, должна поступать потребителям в форме дохода от снижения цен; группы потребителей, которым данная продукция или услуги могут оказаться недоступными в силу экономических условий их предоставления, получают доступ к данным благам. А фирмы, в соответствии с регулирующим контрактом, получают гарантию соблюдения «правил игры» заинтересованными участниками данных рынков, доступ к специфическим ресурсам или монопольное право на некоторый вид деятельности , а главное - полную или частичную защиту от возможных конкурентов.

В порядке убывания государственного вмешательства в деятельность предприятий-монополистов можно выделить государственную компанию с управляющим – государственным служащим, государственную компанию с частным управляющим и частную регулируемую компанию. Этим трем формам соответствуют три формы контрактов: операционные (performance), управленческие (managerial) и регулирующие (regulatory). При этом государство может использовать или обширный набор краткосрочных контрактов или ряд долгосрочных контрактов для того, чтобы обеспечить предоставление необходимых товаров и услуг. Обычно регулирующие контракты принимают форму долгосрочных соглашений, охватывая условия входа на рынок (например, лицензирование деятельности), количество и качество услуг, а также тарифы на услуги. Эффективность регулирования, понимаемая как достижение баланса интересов всех сторон, регулирующего контракта, зависит от полноты и совершенства формальных и неформальных соглашений, а также от их временного аспекта.

В большинстве стран, обуздывая монопольную власть фирм-производителей, государство заключает регулирующие контракты, оговаривая количество и условия предоставления коммунальных благ с частными компаниями (public utilities). В российском жилищно-коммунальном комплексе, где большая часть коммунальных услуг производится муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, преобладают управленческие контракты, то есть предприятия - объекты муниципальной собственности управляются директорами - частными менеджерами. В этом случае возникают отношения между государств ом как принципалом и менеджером как агентом.

В соответствии с законодательством директор унитарного предприятия имеет широкий круг полномочий в отношении государственного (муниципального) имущества, включая самостоятельное управление финансовыми потоками и использование прибыли . При этом круг полномочий собственника определен исчерпывающим образом. Поэтому в нашем случае муниципальная собственность не отменяет проблемы регулирования и заключения регулирующего контракта, а более того, дополняет ее новым комплексом проблем, связанных с отношениями принципала и агента и заключением агентского договора .

Контракты, существующие в сфере жилищно-коммунального комплекса и являющиеся эмпирической базой для теоретического анализа, могут быть по-разному классифицированы ввиду наличия множества характеристик. Предметом настоящего исследования являются контракты, одной из сторон которых выступает государство. Объектом рассматриваемых контрактов, то есть тем, по поводу чего возникают договорные отношения является жилищно-коммунальная услуга, ее количественные и качественные характеристики, а также условия предоставления.

ЖКУ как объект контрактных отношений

Жилищно-коммунальную услугу как экономическое благо с точки зрения исключаемости и конкурентности в потреблении можно охарактеризовать следующим образом. Теоретически ЖКУ является в значительной степени исключаемой, то есть осуществляется в режиме условного доступа - при условии оплаты и выполнения соответствующих требований. В то же время практически порой трудно обеспечить исключаемость в сфере предоставления большинства коммунальных услуг. Издержки обеспечения исключительного доступа к таким благам как, например, водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение и вывоз мусора в многоквартирных домах оказываются выше, чем убытки в случае неоплаты отдельными потребителями данных услуг. Поэтому ЖКУ можно отнести к условно - исключаемым услугам.

Конкурентность предполагает уменьшение количества товаров и услуг, доступных одному потребителю, в результате увеличения потребления этого товара или услуги другим индивидом, или же общего увеличения количества потребителей. Большая часть ЖКУ являются относительно конкурентными, то есть до определенных пределов объем потребления блага одного не влияет на условия доступности к данному благу других. Однако при значительных увеличениях объемов потребления возникает перегрузка мощностей, обеспечивающих производство данных благ, и благо оказывается конкурентным. Поэтому назовем данные услуги условно-неконкурентными .

Кроме того, производство и потребление данных благ связано с большими положительными внешними эффектами , обеспечивая повышение качества рабочей силы, комфортность для жизни и бизнеса конкретных муниципальных образований , имеющих развитую коммунальную инфраструктуру, инвестиционную привлекательность регионов, и, наконец, обеспечивая социальную стабильность и политические дивиденды тем или иным заинтересованным группам.

Если благо исключаемо и конкурентно, то оно относится к категории частных благ , эффективным механизмом предоставления которых является рынок. Если благо конкурентно, но неисключаемо, то такой товар или услуга используются в режиме свободного доступа . Чрезмерное потребление данного блага приводит к истощению его источников. В случае неконкурентности в потреблении, но при наличии исключаемости товар или услуга оказываются клубным (групповым) благом . Если соблюдаются условия и неисключаемости, и неконкурентности, то товар или услуга относится к категории чистых общественных благ.

В силу обозначенных характеристик ЖКУ нельзя отнести ни к чистым частным, ни к чистым общественным благам. Условная исключаемость и условная неконкурентность, значительный положительный внешний эффект позволяют охарактеризовать ЖКУ как социально значимое клубное благо .

Особенности данного блага предполагают участие в договоре по его предоставлению как минимум четырех заинтересованных сторон – производителей, потребителей, органов федеральной и местной государственной власти.

Основными характеристиками ЖКУ как экономического блага являются ее качество, цена, набор, стандарт с точки зрения набора и качества и объем предоставляемых услуг. Центральным элементом в этом ряду является цена, так как все остальные элементы прямо или косвенно зависимы от ее уровня. И действительно, именно цена или тариф на ЖКУ всегда оказывается главным предметом переговорного процесса при заключении соглашения.

Теоретически целью государственного регулирования естественных монополий в жилищно-коммунальном комплексе является установление таких тарифов, которые обеспечивают производство необходимого количества услуг приемлемого качества при оптимальном распределении ресурсов, направленных на их производство. Однако практически главная цель регулирования состоит в том, чтобы позволить предприятиям-монополистам иметь доход, достаточный для компенсации полных затрат на производство и реализацию их продукции и услуг и получения "справедливой" прибыли. Другими словами, главная цель состоит в том, чтобы соблюдать разумный баланс между интересами потребителей, которые не должны быть нарушены монополистической эксплуатацией, и интересами компаний, действующих в данных отраслях, которые не должны быть обмануты регулирующими органами.

Таким образом, регулируемые тарифы (цены) на продукцию (работы, услуги) предприятий жилищно-коммунального комплекса одновременно выступают в нескольких ипостасях:

1) с точки зрения производителя жилищно-коммунальных услуг цена - инструмент, с помощью которого покрываются расходы предприятия и обеспечивается прибыль;

2) с точки зрения покупателя цена - способ расчета за продукцию и услуги, расходы потребителя по приобретению ЖКУ;

3) с точки зрения органов федеральной государственной власти , цена ЖКУ - инструмент обеспечения социальной стабильности; повышения технико-экономической эффективности предприятий отрасли.

4) с точки зрения органов местной государственной власти , цена ЖКУ – инструмент реализации политических интересов отдельных групп, оптимизации бюджетных отношений.

При этом уровень регулируемой цены (тарифа) оказывается результатом многостороннего договора , каждая из сторон которого имеет собственные интересы.

Для анализа тарифа как предмета контрактных отношений выделим релевантные стороны, прямо или косвенно влияющие на условия регулирующего контракта. Это менеджеры и работники предприятия, органы тарифного регулирования, муниципалитет как номинальный собственник имущества предприятия, выборные органы власти, потребители коммунальных услуг (население бюджетные и коммерческие организации), поставщики ресурсов - субъекты конкурентных и монопольных рынков. Каждая из этих групп имеет свои краткосрочные и долгосрочные цели, отражающие векторы их интересов, различные как по направленности, так и по степени воздействия на деятельность регулируемого предприятия. Отношения данных экономических субъектов закрепляются в формальных и неформальных контрактах, то есть наборах правил, определяющих взаимные ожидания контрагентов на основе обещаний, выполнение которых обеспечивается соответствующим механизмом принуждения , а результирующая взаимодействия целей и интересов релевантных групп есть эффективность коммунального предприятия.

Каковы же интересы этих сторон и как они влияют на результат переговоров и предмет регулирующего контакта – цену (тариф) ЖКУ? В интересах всех сторон, представляющих предприятие-производитель ЖКУ, - максимально высокая цена. В условиях практически неэластичного спроса она позволит предприятию покрыть все издержки и получить прибыль. Достаточное количество средств обеспечит и своевременную оплату по договорам поставки с поставщиками предприятия, и позволит поддерживать на конкурентоспособном уровне заработную плату работникам предприятия, шире использовать методы материального стимулирования труда.

Потребители со своей стороны заинтересованы в сокращении собственных расходов на приобретение ЖКУ. Их готовность платить за ЖКУ ту или иную цену определяется ценностью данных услуг для потребителей, их платежеспособностью , удовлетворенностью объемом и качеством ЖКУ.

Государство, выступающее через органы регулирования в качестве посредника между фирмой-монополистом и потребителями ее продукции, призвано найти разумный баланс между этими заинтересованными сторонами. Между тем проблему регулирования осложняет следующее. Органы власти имеют и свои собственные интересы, отличные от интересов как регулируемых фирм, так и потребителей их продукции. С одной стороны, они заинтересованы в сокращении бюджетных расходов, направляемых в ЖКК в российских городах. Высокий удельный вес данной статьи в консолидированных городских бюджетах (от 20 до 60%) не позволяет эффективно реализовывать социально-экономическую политику городов и требует перераспределения расходов на ЖКУ. С другой стороны, регулирование тарифов используется в реализации политических интересов тех или иных сторон. И чем более неустойчиво общество, тем более политизировано регулирование коммунального сектора. Региональные и федеральные лидеры активно манипулируют тарифами на ЖКУ а целях проведения избирательных кампаний. Обычно в выборных год тарифы просто замораживаются. Замороженные в г. г. тарифы на ЖКУ привели многие предприятия отрасли к финансовой несостоятельности, а в 2002 г. тарифы выросли почти на 40%. В 2003 г. также рост тарифов на ЖКУ существенно отставал от роста цен на электроэнергию и газ.

Таким образом, регулируемый тариф на ЖКУ оказывается результатом трехстороннего договора между органами регулирования, используемыми в реализации политических интересов власть держащих и к власти стремящихся, регулируемыми фирмами и потребителями. При этом векторы интересов сторон могут быть как однонаправленными, так и разнонаправленными в тех или иных ситуациях. Уровень регулируемого тарифа зависит от переговорной силы сторон, а заключаемые контракты имеют ряд особенностей.

особенности контрактов в ЖКК России

Контракты между государством и регулируемыми предприятиями жилищно-коммунального комплекса большей частью представляются явными и формальными, то есть договор принимает ту или иную форму письменного соглашения, а его стороны открыто принимают на себя обязательства по его исполнению. Так, явный контракт охватывает нормативное и методическое обеспечения государственного регулирования тарифов на продукцию и услуги регулируемых предприятий жилищно-коммунального комплекса, установление налогов и другие более или менее «цивилизованные» методы экономического взаимодействия между государством и хозяйствующим субъектом, позволяющие наполнять государственный бюджет и исполнять государственные функции.

Однако существующие в сфере ЖКК явные формальные контакты далеки от полноты и совершенства[*] . В существующих условиях неопределенности агентские (то есть трудовые договоры принципала и агента) и трансакционные (то есть договоры поставки продукции и услуг) контракты в сфере ЖКК не могут быть полными. Кроме того, российская ситуация характеризуется низкой формализацией контрактных отношений между государством и регулируемыми предприятиями, что служит источником противоречивости государственного регулирования.

Так, с большинством руководителей муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКК контракты не заключены, а имеющиеся не предусматривают ответственности руководителей. При этом трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия. На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствии действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к переводу части финансовых потоков муниципальных унитарных предприятий в фирмы-спутники, заключению инсайдеровских сделок в интересах руководителей, к недополучению доходов в федеральный и местные бюджеты. Не предусмотрено также обязательное проведение периодических аудиторских проверок муниципальных предприятий, что затрудняет контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью .

При этом явные формальные контракты часто невыполнимы ни одной из сторон. Поэтому возникает необходимость в имплицитных неформальных контрактах, исполнению которых контрагенты придают не меньшее, а порой даже большее значение. Наличие имплицитных контрактов подтверждается следующими фактами.

Несмотря на то, что убыточными можно считать порядка 30 тысяч предприятий ЖКХ России, до сих пор практически нет примеров банкротства предприятий. Размер кредиторской задолженности в отрасли составляет порядка 270 млрд рублей, дебиторской - 189 млрд рублей, около 30 млрд из этой суммы - пени и штрафы . Разница между этими числами – 81 млрд руб. - это те неоплаченные бюджетом деньги, которые не подкреплены никакими договорами: льготы, дотации на разность тарифов; следствие несбалансированной тарифной политики, как в ситуации, когда стоимость электроэнергии повысилась, а стоимость воды не изменилась, и у водоканала нет средств, чтобы уплатить за электроэнергию.

Между тем в результате периодических аудиторских проверок предприятий сферы коммунального хозяйства выявляются такие нарушения, как завышения заработной платы и тарифной ставки рабочих первого разряда основной профессии, завышение эксплуатационных расходов, отнесение непроизводственных затрат на себестоимость реализованной продукции. В некоторых тарифах учитываются даже расходы на заграничные командировки руководителей предприятий.

Значительные резервы сокращения себестоимости вскрываются при проверке цепочки дочерних независимых фирм муниципальных предприятий ЖКХ - "подрядчиков" и "субподрядчиков", рентабельность которых превышает порой 50% за счет увеличения тарифов на ремонтные работы в среднем на 20%. Через сеть подрядчиков часто втридорога закупаются сырье, материалы, оборудование.

Таким образом налицо имплицитное неформальное соглашение между государством и предприятиями ЖКК. Государство позволяет коммунальным предприятиям оппортунистическое и рентоориентированное поведение, поддерживает их право на распоряжение монопольной рентой в обмен на систематическое невыполнение государством своих бюджетных обязательств по отношению к самим предприятиям. Федеральное правительство в течение всего периода реформирования не платило в полной мере трансферты субъектам Федерации, те недоплачивали местным властям, которые в свою очередь не могли в полной мере финансировать свои обязательства перед предприятиями ЖКК . Неоплаченные государственные заказы , недофинансирование бюджетных организаций по статьям, предусматривающим оплату коммунальных услуг, и другие подобные ситуации по сути являются перекладыванием обязательств государства, которые оно не может выполнить явно, на те же коммунальные предприятия, только в другой форме, в то время когда достоверность обещаний и дисциплина выполнения обязательств со стороны государства, как субъекта, определяющего правила игры, имеет важнейшее значение для повышения эффективности контрактных отношений в бизнесе в целом.

Как проявление особенностей контрактных отношений можно рассматривать и внезапный интерес олигархов к ЖКХ. Создание компании «Российские коммунальные системы» (РКС) можно рассматривать, как результат поручения центральной власти. Власть, озабоченная социальными последствиями развала коммунального хозяйства, решила переложить решение проблемы на РАО «ЕЭС» и «Газпром», ставших основными учредителями РКС, в обмен на ряд преференций могущественным монополистам.

Само наличие имплицитных контрактов не несет в себе каких-либо негативных последствий, а, наоборот, обычно способствует выполнению явных формальных контрактов и экономии на трансакционных издержках. Имплицитными контрактами поддерживаются эксплицитные, если их цели совпадают. Но если цели имплицитных контрактов противоречат декларируемым целям эксплицитных формальных соглашений, то такие контракты в конечном счете приводят к разрушению организации. Существующие имплицитные контракты в ЖКК и оказываются проявлением «провалов государства» в регулировании, препятствуют рыночно ориентированному реформированию отрасли и развитию нормальных контрактных отношений.

Как «отрегулировать» регулирующий контракт

Оздоровление жилищно-коммунального комплекса в стране во многом связано с реформированием контрактных отношений между государством и коммунальными предприятиями. Необходимо пересмотреть формальные обязательства и отказаться от тех из них, которые невыполнимы и генерируют соответствующие неявные соглашения. Проблемы жилищно-коммунального комплекса не могут быть решены до тех пор, пока они рассматриваются совместно с выполнением повышенных социальных обязательств государства. В российской практике, формально являясь коммерческими организациями и неся все соответствующие этому статусу обязательства, коммунальные предприятия фактически оказывают социальную поддержку и используются для достижения социальных и политических целей в ущерб эффективности своей работы или техническим возможностям. Если эта ситуация соответствует современной экономической политике, то для ее закрепления необходимо придать коммунальным предприятиям статус некоммерческих организаций общественного сектора и освободить от ряда соответствующих налогов и сборов. Иными словами, необходим постепенный перевод реально существующего имплицитного контракта, связанного с социальной ролью ЖКК, в явный. Но в этом случае нет смысла в рыночном реформировании отрасли, а методы управления такими объектами имеют свою специфику.

Однако заинтересованность в повышении эффективности функционирования отрасли, высоком качестве и доступности жизнеобеспечивающих услуг, которые возможны на основе использования рыночных механизмов, требует признания абсолютным принципа, что коммунальные предприятия не являются социальными службами. Тарифы на коммунальные услуги имеют социальное значение, но проблемы низких доходов населения должны решаться за счет использования социально-экономических механизмов (например, адресных субсидий) и улучшения макроэкономической ситуации в стране, а не перекладываться на коммунальные предприятия. При этом рыночное реформирование отрасли невозможно без совершенствования механизма контрактации, обеспечивающего выполнение обязательств всех сторон и прежде всего, государства, а также повышения формализации и полноты, временной оптимизации контрактных отношений, возникающих между заинтересованными экономическими субъектами - органами регулирования, потребителями и регулируемыми фирмами, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги. Только этом случае реформа жилищно-коммунального комплекса будет успешна.

Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, грант №а.

Литература

1. Бежаев финансового обеспечения реформы ЖКХ //Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2002. Сентябрь. Ч. II.

2. Теория и практика реформы жилищно-коммунального комплекса: Аналитический доклад / Под общ. ред. . – М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. С. 38-40.

3. Федеральный закон от 01.01.01 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (с изменениями от 8 декабря 2003 г.)

4. Шарипова А. Угрозы вместо денег. Предлагает правительство для решения проблем ЖКХ //Газета 26 сентября 2003.

5. Шаститко А. Неполные контракты: проблемы определения и моделирования //Вопросы экономики. 2001. №6. С.80.