РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О парламентском контроле
Документ с изменениями, внесенными:
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.11.2014, N 0001201411050016);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 15.12.2015, N 0001201512150008) (вступил в силу с 1 января 2016 года);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 09.03.2016, N 0001201603090033);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 28.03.2017, N 0001201703280007);
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 04.08.2018, N 0001201808040001) (о порядке вступления в силу см. ).
____________________________________________________________________
Глава 1. Основы парламентского контроля (статьи 1 - 6)
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Настоящим Федеральным законом регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой Российской Федерации парламентского контроля на основе , федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Статья 2. Цели парламентского контроля
Основными целями парламентского контроля являются:
1) обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации , исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;
2) защита гарантированных прав и свобод человека и гражданина;
3) укрепление законности и правопорядка;
4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;
5) противодействие коррупции;
6) изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения.
Статья 3. Принципы парламентского контроля
1. Парламентский контроль осуществляется на принципах:
1) законности;
2) соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
3) разделения властей;
4) самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля;
5) системности;
6) гласности.
2. Информация о парламентском контроле открыта для общества и средств массовой информации, в том числе может распространяться посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает общедоступность информации о парламентском контроле, за исключением информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.
3. Осуществление парламентского контроля не подменяет осуществление правосудия, расследование преступлений, оперативно-розыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции. Вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление указанной деятельности не допускается.
Статья 4. Субъекты парламентского контроля
1. К субъектам парламентского контроля относятся действующие в целях осуществления парламентского контроля:
1) палаты Федерального Собрания Российской Федерации - Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума);
2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации;
3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
4) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы.
2. Счетная палата Российской Федерации, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и .
Статья 5. Формы парламентского контроля
Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:
1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;
3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;
4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;
5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" ;
7) направление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентских запросов;
8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы (далее - депутатский запрос);
9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа", а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;
10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;
11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;
12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" ;
13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;
14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;
15) направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;
16) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;
17) проведение парламентских слушаний;
18) проведение парламентских расследований.
Статья 6. Парламентский контроль при издании нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами
1. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, определяемом регламентами палат, осуществляют контроль за обеспечением соблюдения Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов.
2. Правительство Российской Федерации ежеквартально не позднее чем через тридцать дней со дня окончания квартала направляет в палаты Федерального Собрания Российской Федерации информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.
Глава 2. Отдельные формы парламентского контроля (статьи 7 - 12)
Статья 7. Заслушивание ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы
1. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе приглашать членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания палат Федерального Собрания Российской Федерации для ответов на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
2. На заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации может отводиться время для ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы ("правительственный час"). На заседание палаты Федерального Собрания Российской Федерации в рамках "правительственного часа" вместе с членами Правительства Российской Федерации и иными должностными лицами может быть приглашен аудитор Счетной палаты Российской Федерации, возглавляющий соответствующее направление деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
3. В ходе проведения "правительственного часа" могут обсуждаться вопросы эффективности использования средств федерального бюджета по соответствующим направлениям, а также вопросы достижения целевых показателей, утвержденных государственными программами Российской Федерации.
4. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации вправе приглашать федеральных министров и уполномоченных ими должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Статья 7_1. Заслушивание информации представителей Правительства Российской Федерации о ежегодных государственных и национальных докладах
1. Заслушивание палатами Федерального Собрания Российской Федерации информации представителей Правительства Российской Федерации о государственных и национальных докладах осуществляется в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
2. На заседание палаты Федерального Собрания Российской Федерации в рамках заслушивания информации о государственном или национальном докладе вместе с представителями Правительства Российской Федерации и иными должностными лицами приглашается для выступления с содокладом аудитор Счетной палаты Российской Федерации, возглавляющий соответствующее направление деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
3. В ходе заслушивания информации о ежегодном государственном или национальном докладе в обязательном порядке обсуждаются вопросы эффективности использования средств федерального бюджета по соответствующим направлениям, а также вопросы достижения целевых показателей, утвержденных государственными программами Российской Федерации.
(Статья дополнительно включена с 20 марта 2016 года Федеральным законом от 9 марта 2016 года N 52-ФЗ)
Статья 8. Парламентский запрос, депутатский запрос
1. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе в порядке, определенном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, направить парламентский запрос, а члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы депутатский запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.
2. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной форме на заседании палаты Федерального Собрания Российской Федерации или по согласованию с палатой в письменной форме не позднее чем через пятнадцать дней со дня получения парламентского запроса или в иной срок, установленный палатой Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Палата Федерального Собрания Российской Федерации в случае, если ответ на парламентский запрос признан неудовлетворительным, вправе принять решение о повторном направлении парламентского запроса.
Статья 9. Парламентское расследование Федерального Собрания Российской Федерации
Парламентское расследование фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, в том числе создание палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетной основе парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" .
Статья 10. Парламентский контроль за работой представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации
Члены наблюдательных советов в организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, являющиеся представителями палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также представители палат Федерального Собрания Российской Федерации в иных органах и организациях обязаны представлять отчет о своей деятельности ежегодно на заседаниях профильных комитетов соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации либо в ином порядке, предусмотренном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
Статья 11. Осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений
1. Парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений включает в себя предварительный парламентский контроль, текущий парламентский контроль и последующий парламентский контроль.
2. В рамках предварительного парламентского контроля осуществляются:
1) обсуждение проекта основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации, проекта бюджетного прогноза (проекта изменений бюджетного прогноза) Российской Федерации на долгосрочный период;
Федеральным законом от 4 ноября 2014 года N 330-ФЗ ; в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 28 марта 2017 года N 47-ФЗ .
2) рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации, в том числе федеральных целевых программ, и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации, в том числе в федеральные целевые программы;
(Пункт в редакции, введенной в действие с 5 ноября 2014 года Федеральным законом от 4 ноября 2014 года N 330-ФЗ .
3) участие в обсуждении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
3_1) при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период или о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период рассмотрение данных по объектам капитального строительства, вновь включаемым в проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период (на текущий финансовый год и плановый период), с указанием сроков их строительства, сметной стоимости, наличия проектно-сметной документации с положительным заключением государственной экспертизы, решений о предоставлении земельных участков под строительство;
(Пункт дополнительно включена с 1 января 2016 года Федеральным законом от 14 декабря 2015 года N 369-ФЗ ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2019 года Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ .
4) рассмотрение и утверждение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с .
3. Федеральные органы исполнительной власти, являющиеся ответственными за разработку и реализацию государственных программ Российской Федерации, в том числе федеральных целевых программ, одновременно с внесением соответствующих проектов на рассмотрение в Правительство Российской Федерации представляют их в Государственную Думу для рассмотрения профильными комитетами Государственной Думы и Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам.
Федеральным законом от 4 ноября 2014 года N 330-ФЗ .
3_1. При внесении в Государственную Думу предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации, в том числе в федеральные целевые программы, в состав документов должны быть включены обоснования необходимости изменения объемов финансирования в разрезе основных мероприятий подпрограмм и источников их финансирования.
Федеральным законом от 4 ноября 2014 года N 330-ФЗ)
3_2. Министерство экономического развития Российской Федерации ежеквартально вносит в Государственную Думу до 30-го числа месяца, следующего за отчетным, информацию об изменениях федеральной адресной инвестиционной программы на текущий финансовый год и плановый период.
Федеральным законом от 14 декабря 2015 года N 369-ФЗ)
4. Министерство финансов Российской Федерации одновременно с внесением проекта основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на рассмотрение в Правительство Российской Федерации представляет указанный проект в Государственную Думу для рассмотрения Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам. Одновременно с внесением проекта основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на рассмотрение в Правительство Российской Федерации и его представлением Министерством финансов Российской Федерации в Государственную Думу Министерство экономического развития Российской Федерации вносит на рассмотрение в Правительство Российской Федерации и представляет в Государственную Думу проект основных направлений таможенно-тарифного регулирования.
Федеральным законом от 28 марта 2017 года N 47-ФЗ .
4_1. Часть дополнительно включена с 5 ноября 2014 года Федеральным законом от 4 ноября 2014 года N 330-ФЗ ; утратила силу - Федеральный закон от 28 марта 2017 года N 47-ФЗ ..
5. Проект основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации, представленный в Государственную Думу в соответствии с настоящей статьей, не позднее одного рабочего дня, следующего за днем поступления указанного проекта в Государственную Думу, направляется Советом Государственной Думы или в период между сессиями Государственной Думы Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.
(Часть в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 28 марта 2017 года N 47-ФЗ .
5_1. Проекты государственных программ Российской Федерации, в том числе федеральных целевых программ, представленные в Государственную Думу в соответствии с настоящей статьей, не позднее одного рабочего дня, следующего за днем поступления указанных проектов в Государственную Думу, направляются Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам в Совет Федерации.
(Часть дополнительно включена с 5 ноября 2014 года Федеральным законом от 4 ноября 2014 года N 330-ФЗ)
6. При необходимости Государственной Думой могут быть проведены по соответствующим проектам парламентские слушания с участием Счетной палаты Российской Федерации и комитетов Совета Федерации.
7. Заключения профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по соответствующим проектам, а также рекомендации парламентских слушаний в случае их проведения направляются в течение пятнадцати дней в Правительство Российской Федерации.
(Часть в редакции, введенной в действие с 5 ноября 2014 года Федеральным законом от 4 ноября 2014 года N 330-ФЗ .
8. В рамках текущего парламентского контроля осуществляется рассмотрение отдельных вопросов исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, в ходе парламентских слушаний, в связи с парламентскими запросами и депутатскими запросами в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" .
8_1. Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за разработку и реализацию государственной программы Российской Федерации (федеральной целевой программы), представляет в Государственную Думу отчет о реализации государственной программы Российской Федерации (федеральной целевой программы) в случае досрочного прекращения ее реализации.
(Часть дополнительно включена с 1 января 2016 года Федеральным законом от 14 декабря 2015 года N 369-ФЗ)
9. В рамках последующего парламентского контроля осуществляются рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации . При рассмотрении годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад Министра финансов Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает или отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.
10. Счетная палата Российской Федерации привлекается к участию в осуществлении парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" .
11. При поступлении в Государственную Думу обращения субъекта права законодательной инициативы о непредставлении Правительством Российской Федерации заключения на направленный им законопроект в срок, установленный Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" , Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета обращается в Правительство Российской Федерации с запросом о причинах отсутствия такого заключения и предложением представить указанное заключение в течение тридцати дней.
(Часть дополнительно включена с 5 ноября 2014 года Федеральным законом от 4 ноября 2014 года N 330-ФЗ)
Статья 12. Участие в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий
1. Представители палат Федерального Собрания Российской Федерации могут привлекаться к работе в правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий (далее - правительственная комиссия) по решению Правительства Российской Федерации.
2. В случае принятия решения о привлечении представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации к работе в правительственной комиссии в палаты Федерального Собрания Российской Федерации направляется приглашение принять участие в работе правительственной комиссии.
3. По представлению профильного комитета палата Федерального Собрания Российской Федерации принимает решение о направлении представителя (представителей) палаты Федерального Собрания Российской Федерации для работы в составе правительственной комиссии. Указанное решение оформляется постановлением палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
4. Представитель палаты Федерального Собрания Российской Федерации, участвовавший в работе правительственной комиссии, представляет отчет об итогах деятельности правительственной комиссии на заседании профильного комитета палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
5. По результатам рассмотрения отчета, указанного в части 4 настоящей статьи, и в случае выявления неполноты информации о причинах возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий профильный комитет палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе направить указанную информацию в Правительство Российской Федерации либо соответствующий государственный орган или соответствующему должностному лицу.
Глава 3. Планирование и осуществление парламентского контроля (статьи 13 - 15)
Статья 13. Планирование мероприятий по осуществлению парламентского контроля
1. Мероприятия по осуществлению парламентского контроля могут быть постоянными и разовыми.
2. Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля могут включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания Российской Федерации по письменным предложениям фракций в Государственной Думе, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
3. Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля, проводимые палатами Федерального Собрания Российской Федерации с участием Счетной палаты Российской Федерации, включаются в план работы Счетной палаты Российской Федерации на очередной год и проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" .
Статья 14. Организационное, правовое и методическое обеспечение парламентского контроля
1. Общее руководство организацией и проведением мероприятий по осуществлению постоянного парламентского контроля осуществляют председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации и их заместители в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Организационное, правовое и методическое обеспечение парламентского контроля осуществляется аппаратами палат Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.
Статья 15. Решения палат Федерального Собрания Российской Федерации по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля
1. По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания Российской Федерации в пределах своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, вправе:
1) поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания Российской Федерации разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;
2) предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;
3) рассмотреть вопрос о доверии Правительству Российской Федерации;
4) освободить от должности в установленном федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации порядке лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;
5) обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности;
6) обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет Российской Федерации.
2. Государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания Российской Федерации по результатам осуществления парламентского контроля и в месячный срок или в срок, установленный палатой Федерального Собрания Российской Федерации, уведомить палату Федерального Собрания Российской Федерации о результатах рассмотрения предложений.
Президент
Российской Федерации
В.Путин
Редакция документа с учетом
изменений и дополнений подготовлена
АО "Кодекс"
Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая открыто, находясь в постоянном контакте с гражданами, формируя некоторые государственные органы, принимая бюджет и т.д. не может не иметь прав в сфере контроля.
Контроль следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится исключительно к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений.
Правовые основы парламентского контроля в России. Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального собрания. В частности, ч.5 ст. 101 российской
Конституции гласит, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образует
Счетную палату». Однако реально некоторые конституционные полномочия палат
Федерального Собрания относятся к числу контрольных, например, отрешение
Президента РФ от должности, решение вопроса о доверии правительству и т.п.
Контрольные полномочия российского парламента и его палат закреплены также и в законодательстве. Процедуры, связанные реализацией палатами
Федерального Собрания контрольной функции парламента, достаточно регулируются в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.
Комиссии и комитеты палат в контрольной деятельности парламента
Специализированные временные комиссии палат. Часть 3 ст. 101 Конституции РФ предусматривает, что «Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии». Традиционно одной из достаточно действенных форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных или следственно-ревизионных комиссий.
В настоящее время Государственная Дума довольно активно пользуется своим правом по формированию временных комиссий, создаваемых с реальной целью проверки тех или иных фактов расследования конкретной ситуации, изучения какого-либо вопроса государственной важности. Примерами могут служить временные комиссии, созданные в 1994-1997 гг.: Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, Комиссия по проверке соблюдения российского законодательства отрядами милиции особого назначения МВД РФ, Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и др.
Контрольная деятельность постоянных комитетов палат. Постоянные комитеты обладают теми же полномочиями по запросу документов и материалов и приглашению на свои заседания должностных лиц, что и временные комиссии. Но задачи, стоящие перед комитетами палат, намного шире и разнообразнее, чем осуществление контрольных полномочий. Если временные комиссии сосредоточиваются на проверках фактов и изучении конкретной ситуации, то постоянные комитеты занимаются этим время от времени, уделяя больше внимания другим вопросам. В первую очередь – законопроектной работе.
Парламентские слушания и парламентский контроль. Именно на комитеты и комиссии палат возлагается организация проведения парламентских слушаний.
За время работы Федерального Собрания с января 1994 г. по февраль 1998 г. количество проведенных парламентских слушаний далеко перевалило за полтысячи, но не более одной пятой из них были нацелены на осуществление контроля. В ходе парламентских слушаний контроль реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, ход приватизации, внешняя политика, применение ранее принятых законов и т.п.
Контрольные полномочия парламентариев
Депутатский запрос. Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля является депутатский запрос.
Статья 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской
Федерации» закрепляет право отдельных депутатов и групп депутатов каждой из палат Федерального Собрания обращаться с запросом к Правительству РФ,
Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка России, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.
Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры.
Российские парламентарии довольно часто обращаются к такой форме парламентского контроля, как депутатский запрос. Например, из одной лишь
Государственной Думы в 1996 г. было направлено 597 запросов, а за первые два месяца 1997 г. – 226 запросов. Из общего числа этих запросов более 50 процентов поступили в Правительство России и около 20 процентов – в
Генеральную прокуратуру.
Вопросы депутатов. «Правительственный час». Статья 7 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» наряду с обращением с депутатским запросом такую форму депутатской деятельности, как обращение с вопросом к членам Правительства РФ на заседании
Государственной Думы. Закон различает депутатский запрос и вопрос, однако не дает определения этих понятий, поэтому только из закона нельзя вывести четких критериев отграничения одной формы от другой. Под вопросом депутата к члену Правительства обычно понимают обращение с целью получения информационной справки или кратких комментариев по имеющимся фактам. Запрос нацелен, главным образом, на то, чтобы привлечь внимание к проблеме, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения, а вопрос направлен, прежде всего, на получение дополнительной информации, на уточнение позиции
Правительства в отношении чего-либо.
Чтобы не ограничивать депутатов повесткой дня заседаний, а дать им возможность задавать любые необходимые вопросы, чтобы упорядочить работу с вопросами депутатов, был установлен «правительственный час».
«Правительственный час» проводится на пленарном заседании
Государственной Думы специально для ответов членов российского
Правительства на вопросы депутатов указанной палаты Федерального Собрания.
В ходе этого общения Государственная Дума осуществляет парламентский контроль на самом высоком уровне, а Правительство через своих представителей получает возможность ознакомиться с отношением палаты
Федерального Собрания к тем или иным проблемам, стоящим перед страной.
13 марта 1998 года в Регламент Совета Федерации была введена новая
Глава 8 «Порядок подготовки и проведения «правительственного часа» на заседании Совета Федерации.
По итогам ответов членов Правительства на вопросы членов Совета
Федерации палата может принять решение: об обращении к Президенту РФ или Правительству РФ; о рекомендации Правительству РФ; о поручении Счетной палате РФ; о поручении комитету (комиссии) Совета Федерации; о принятии сообщения члена Правительства РФ к сведению.
Специфичные формы контроля: доверие Правительству Российской
Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности; бюджетный контроль
Решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Участие
Государственной Думы (ч.1 ст. 103 Конституции РФ) в формировании российского Правительства предполагает наличие у Государственной Думы прав по постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства.
Таким образом, парламентский контроль в отношении Правительства доводится до постановки вопроса о санкциях.
Выражение недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы, согласно ч.3 и 4 ст. 117 Конституции России, не влечет за собой обязательной отставки Правительства. Вопрос о судьбе Правительства после вотума недоверия решает Президент РФ. А если Государственная Дума в течение
3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то перед Президентом РФ встает альтернатива: объявить об отставке Правительства либо о досрочном роспуске Государственной Думы. Надо признать, что Конституция РФ поставила
Государственную Думу как контролера в сложное и зависимое от органов исполнительной власти положение.
Несмотря на вероятность роспуска Государственная Дума несколько раз рассматривала вопрос о недоверии Правительству РФ. 27 октября 1994 г. не набралось достаточного для объявления недоверия голосов членов упомянутой палаты Федерального Собрания. 21 июня 1995 года большинство депутатов высказалось за недоверие Правительству РФ. Президент РФ, однако, заявил о своем доверии Президенту и его поддержке.
Постановление о недоверии или доверии Правительству РФ считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов
Государственной Думы. Если на голосование был поставлен вопрос о доверии
Правительству (инициатива премьер-министра) и соответствующий проект постановления не получил поддержки необходимого большинства голосов депутатов, то на голосование ставится предложение об отказе в доверии
Правительству. Это правило было введено в Регламент государственной
Думы 15 ноября 1995 г.
Государственная Дума иногда заявляет о недоверии отдельным членам
Правительства. Так, в течении 2 лет работы Государственной Думы первого созыв недоверие в различных формах было выражено четырем министрам.
Действующее российское законодательство не предусматривает за
Государственной Думой полномочий по вынесению недоверия отдельным членам
Правительства РФ. Поэтому такие вотумы недоверия не имеют никаких юридических последствий, а носят, по-видимому, морально-политический характер.
Отрешение президента от должности. Инициировать дело об отрешении
Президента РФ от должности вправе только Государственная Дума. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту, и обоснование его причастности к этому преступлению.
В случае внесения упомянутого предложения Государственная Дума создает специальную комиссию. Эта комиссия формируется Государственной
Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется в эту специальную комиссию, которая проверяет обоснованность выдвинутого обвинения и соблюдение процедурных правил, предусмотренных Регламентом
Государственной Думы, при выдвижении обвинения. С этой целью комиссия рассматривает соответствующие документы, заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, касающихся обвинения, в том числе заслушивает и представителя Президента РФ. По итогам своей работы комиссия большинством голосов своих членов принимает заключение.
Одновременно с направлением предложения о выдвижении обвинения против
Президента РФ в специальную комиссию это предложение посылается в Верховный
Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления.
После обсуждения и при наличии заключения Верховного Суда о том, что в действиях Президента РФ есть признаки преступления, Государственная Дума ставит на голосование предложение о выдвижении обвинении против главы государства. Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получает поддержки двух третей от общего числа депутатов Государственной
Думы, то указанная палата Федерального Собрания принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ. Данное постановление является окончательным и направляется Президенту и в Совет Федерации. Также в Совет федерации направляется заключение специальной комиссии
Государственной Думы и стенограмма заседания Думы.
Решение об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета
Федерации.
Контроль за исполнением бюджета. Пункт «а» ч.1 ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство России обязанность представлять Государственной
Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Полномочия Федерального
Собрания в области контроля за исполнением бюджета непосредственно связаны с финансово-бюджетной функцией российского парламента. В связи с принятием бюджета и рассмотрением отчета о его исполнении парламент осуществляет также контроль за социально-экономической ситуацией в стране в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой. Так, среди документов и материалов, передаваемых Правительством в государственную Думу одновременно с представлением проекта бюджета, должен быть доклад об итогах социально- экономического развития страны за истекший год.
Специализированные контрольные органы, формируемые парламентом. Одним из важнейших государственных органов, образуемых Федеральным Собранием специально для контроля за расходованием средств из федерального бюджета, является Счетная палата.
Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной палате – контрольном органе, формируемом Советом Федерации и Государственной Думой.
Согласно п. «и» ч.1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ,
Председатель и половина аудиторов счетной палаты назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, а заместитель
Председателя и вторая половина состава ее аудиторов – Советом Федерации. В январе 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «О счетной палате российской Федерации», который подробно регулирует ее деятельность. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федерации и Государственной
Думы). Счетная палата дает также общую оценку исполнения федерального бюджета.
Счетная палата принимает и издает представления и предписания. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений.
При выявлении а проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях систематического или умышленного несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.
При неоднократном неисполнении и ненадлежащем исполнении предписаний
Счетной палаты коллегия Счетной палаты может по согласованию с
Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.
Уполномоченный по правам человека. Традиционно омбудсман –
Уполномоченный по правам человека – рассматривался в качестве парламентского уполномоченного, который, опираясь на авторитет выборного коллегиального законодательного органа. В некоторых странах до сих пор делают упор именно на связь омбудсмана как некий опосредованный, косвенный парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной, в первую очередь, власти в сфере соблюдения прав человека.
Введение Конституцией России 1993 г. института Уполномоченного по правам человека обусловлено признанием Конституцией РФ (ст.2) того, что
«человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а это требует укрепления и развития механизмов защиты и обеспечения прав человека.
В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Уполномоченный назначается на 5 лет (но может быть освобожден от должности досрочно)
Государственной Думой.
Уполномоченный вправе рассматривать жалобы на решения или действия
(бездействие) государственных органов (кроме палат Федерального Собрания), законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
РФ, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебной или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный вправе направить свое заключение соответствующим органам и должностным лицам для исправления ситуации или возбуждения дисциплинарного производства, обратиться в суд (в том числе и
Конституционный Суд) или прокуратуру.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к сужению прав парламентов отразилась и на сокращении использования существующих форм контроля.
Само слово контроль произошло от однокоренного contre-role (фр. - противосвиток). Как известно, раньше документы записывались на папирусных свитках, затем они разрывались пополам, и каждая половина хранилась у заинтересованного лица. Если требовалось подтвердить подлинность документа, то одна половина свитка совмещалась с другой, подтверждающей его подлинность. Таким образом, "контроль" понимался как установление правильности обстоятельств дела .
В конституционно-правовом значении под этим словом подразумевается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл. Так, В. Орландо полагал, что функция контроля имеет целью осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации, а также право представителя (парламентария) выражать членам правительства любое желание, сомнение или недовольство .
Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также считал, что контроль может быть политическим или правовым. В правовой контроль входят: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется путем парламентской критики действий правительственных органов, при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия. В то же время Г. Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля . Так, в парламентарных государствах вотумы недоверия, по общему правилу, применяются только по политическим основаниям.
В настоящее время современные исследователи, достаточно подробно рассматривающие указанную проблематику в своих работах, как правило, не дают определение парламентского контроля, а перечисляют его формы:
Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам,
Интерпелляция,
Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству,
Отказ правительству в доверии,
Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности,
Парламентские слушания,
Парламентские расследования,
Деятельность парламентских омбудсманов и других органов при парламенте,
Импичмент,
Участие в формировании исполнительных органов государственной власти,
Контроль за исполнением государственного бюджета,
Ратификация и денонсация международных договоров и др. и раскрывают их содержание.
Исключением являются М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева. По их мнению, парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий .
В современной зарубежной литературе используется несколько определений понятия "парламентский контроль".
Парламентский контроль, по мнению французских исследователей, - это комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой .
Однако наиболее полным, хотя поэтому и излишне громоздким, является определение, данное Ракитской И.А: парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы поведения других, в частности правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Коротко: парламентский контроль над правительством (исполнительной властью) при непосредственной или косвенной возможности применения санкций ("проверка с возможным применением санкций") .
Представляется, что парламентский контроль может быть определен как система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.).
Из приведенной формулировки следует, что субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются:
во-первых, парламент и правительство в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты - в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно);
во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные к нему парламентарии (в США);
в третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству.
Для определения парламентского контроля важное значение имеет его компетенция. Компетенция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов.
Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти.
В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами.
В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными.
Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе.
В некоторых же конституциях компетенция более детализирована (Швейцария, Испания, Индия). Так, в соответствии с Конституцией Испании Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государственных служащих, административно-территориальное устройство государства, основы статуса региональных автономных образований.
В некоторых странах парламент наделен правом формирования или участия в формировании других органов. Так, парламенты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган северных стран -- Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгия и др.) либо назначают всех членов такого органа (ФРГ) .
К контрольным или контрольно-политическим парламентским функциям относятся прерогатива парламента по осуществлению контроля над деятельностью тех или иных институтов, прежде всего правительства и правительственных органов.
Эти прерогативы обеспечиваются в палатах посредством разного рода контрольных актов парламента: резолюций доверия и недоверия, резолюций и докладов по вопросам экономической и финансовой деятельности правительства, резолюций по отчетам органов, которые палаты ставят под свой контроль, запросов и интерпелляций.
Значительна роль парламентских комиссий в осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью "курировать" отдельные области государственной деятельности. Регламенты палат предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно, что в этом случае регламенты, в целом исключительно внимательные к вопросам процедуры, никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.
Комиссии осуществляют контроль за законностью нормотворческой деятельности правительства, принимая в необходимых случаях порицающие резолюции, невыполнение которых, хотя непосредственно и не влечет санкций, но в конечном итоге может привести к отставке отдельных министров и даже кабинета в целом; а также за подзаконностью дискредитационной деятельности исполнительной власти: в частности, по требованию комиссий правительство (соответствующее министерство) должно представлять по требованию комиссий отчеты о выполнении законов и резолюций.
В случае, представляющем особый общественный интерес, палаты, согласно Конституции, могут проводить парламентское расследование, для чего создается парламентская комиссия ad hoc, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а следовательно, и контроля. Прерогативы по проведению парламентских расследований одновременно входят в комплекс тех функций, которые мы определили как юрисдикционные, судебные функции .
В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий парламентский контроль за исполнительной властью, как правило, создается большое число не функциональных, а отраслевых постоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству.
В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. При том роль таких комиссий может быть весьма различной. Имеется немало примеров из парламентской практики, когда их образование было направлено на расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной власти.
К созданию таких комиссий парламенты чаще всего прибегали в тех странах, в которых правительство не несет политической ответственности перед парламентом. В то же время деятельность таких комиссий иногда носила явно антидемократический характер. Общеизвестна роль, которую играла, например, комиссия Палаты представителей Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельности. Она выступала нарушителем демократических прав и свобод, преследуя граждан за политические убеждения или просто по доносу. Граждане, признанные этой комиссией "нелояльными" к существующему строю, ограничивались в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Нередко результаты работы следственных и ревизионных комиссий, если это невыгодно правящим кругам, не выносятся на обсуждение парламента.
В парламентах создаются и другие органы. В странах, в которых парламент осуществляет контроль за правительством и администрацией, имеются специальные парламентские органы контроля: ревизоры, контролеры, омбудсмены, особые представительства и др. Финансовым ревизорам принадлежит, например, право проверки счетов и отчетности о расходовании государственных средств .
В ряде стран некоторые полномочия парламента при определенных обстоятельствах осуществляются более узкими коллегиями депутатов. Так, в Испании в палатах парламента создаются депутатские комиссии во главе с председателями палат, которые обеспечивают отправление властных полномочий палат в период между сессиями и в некоторых других случаях. В Швеции в случае войны или непосредственной опасности войны Риксдаг может заменять военная делегация. Аналогичную роль в кризисной ситуации играет общий комитет Бундестага и Бундесрата ФРГ.
В некоторых странах создаются иные органы для контроля за исполнительной властью. Так, во Франции в 70--80-е гг. были образованы специальные парламентские представительства: по делам Европейских сообществ, по планированию, по демократическим вопросам и др. Они образуются из депутатов обеих палат на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Первое из таких представительств получает всю необходимую документацию о деятельности институтов Европейского Союза, заслушивает министров, дает правительству свои рекомендации .
Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти:
Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении,
Парламентские запросы,
Контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами,
Выражение недоверия правительству или отдельным министрам.
Как правило, после созыва нового состава парламента пли открытия очередной сессии по правительственному заявлению (посланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее аспектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на правительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.
Особой разновидностью контроля считается институт депутатского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действенной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания).
Как правило, интерпелляции используются в нижней палате, поскольку их обсуждение может привести к выражению недоверия правительству. В регламентах довольно детально регламентируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддержки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения, к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к отставке правительства.
Письменный или устный вопрос используется скорее как средство информации, так как прения и голосование по ним не проводятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отводятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты.
В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати .
Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.
В мировой практике последних десятилетий получил значительное распространение новый институт, ранее неизвестный большинству стран с развитыми демократическими и правовыми традициями. Это так называемый институт омбудсмена. Впервые он возник в Швеции в начале XIX века, и долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. Однако в XX веке после второй мировой войны он стремительно завоевывает популярность в разных странах мира. Сегодня аналогичный институт имеют в своей государственно-правовой системе около ста государств мира.
Под омбудсменом понимается "достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений" .
Сегодня около ста государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами, возможностями воздействия. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмена состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению .
Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсмен": "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады" .
Но при этом права омбудсменов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других -- вообще за соблюдением законности в деятельности администрации (Норвегия, Дания), в третьих -- наряду с этим контролируют соблюдение законности также в органах местного самоуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблюдение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав военнослужащих возложены на уполномоченного Бундестага по вопросам обороны.
Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Эти три модели - следующие:
1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.
2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.
3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть) .
В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.
Для осуществления своих задач омбудсмены наделены определенными правами. Так, в Великобритании парламентский комиссар по контролю за администрацией обладает правом проводить расследование деятельности центральных административных органов по жалобам, которые поступают к депутатам от избирателей. В Скандинавских странах и Финляндии они могут проводить проверки документов соответствующих органов, присутствовать на их заседаниях, получать требуемые справки. Кроме того, они выступают в качестве государственных обвинителей при привлечении к ответственности членов правительства в порядке импичмента. Однако в связи с отсутствием специального аппарата их деятельность недостаточно эффективна.
Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.).
Как правило, доступ к омбудсмену устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой "парламентский фильтр" существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмена, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсменом. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.
Как правило, для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты.
С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсмен имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствие для доступа омбудсмена к этим документам), изучать эти документы, требовать представления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах.
Однако широкие надзорные функции омбудсмена за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсмены могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсмены наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсмены могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсмены в Великобритании и Новой Зеландии).
В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.
Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.
Итак, институт омбудсмена в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Эти и другие принципы, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц .
В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских республиках в руках парламента находится еще одно средство контроля -- постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правительству в доверии и вынесение резолюции порицания. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т.д.
Следует также отметить, что применение той формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.
Таким образом, одной из важнейших функций парламента, как известно, является контроль за исполнительной властью. Он необходим, прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что такой контроль является достаточно действенным. Очевидно, что он не должен быть и неоправданно жестким, и излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно работать. В этой связи задача законодателя, по нашему мнению, состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий и одновременно не будет чрезмерно стеснять его, позволит надлежащим образом проводить национальную политику.
