Среди ученых нет единого мнения относительно однозначного определения субъекта и объекта государственной региональной политики. По мнению большинства, доминирует взгляд, согласно которому ведущим субъектом этой полет политики признается государство, а объектами - социально-экономические процессы, протекающие на определенной территории, социальные слои населения, территориальные или отраслевые пропорции хозяйства. В законодательном пл ни субъектами государственной региональной экономической политики признаются центральные и местные органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции решают вопросы связанные с социально-экономическим развитием регионов .
К объектам государственной региональной экономической политики относят территориальные образования, в пределах которых осуществляется государственное управление и местное самоуправление
Объектами государственной региональной экономической политики в рыночных условиях хозяйствования выступают сами регионы, которые отличаются между собой по темпам экономического развития, условиями для занятости нас селения и уровнем его жизни. Специальным объектом региональной экономической политики могут быть депрессивные или моно-профильные территории, зоны стихийного бедствия, природных, антропо-и техногенных катастро ф. Как правило, в центре внимания государственной региональной экономической политики постоянно находятся проблемные регионы, территории которых характеризуются высоким обострением социально-экономических проблем, по вязаных с нерациональным размещением производительных сил. Такие проблемные регионы существуют во всех странах мира независимо от уровня их социально-экономического развитиятку.
При формировании и реализации эффективной региональной экономической политики разрабатывают типологию регионов как объектов этой политики. В основу типологии могут быть положены различные признаки: природно-географическая афични, геополитические, демографические, социально-экономические. Основными индикаторами, по которым определяют тип региона, являетсяє:
производство внутреннего валового продукта (ВВП) на душу населения;
показатели демографической ситуации и качества жизни людей;
финансовое состояние и самообеспеченность региона;
активность инвестиционной политики;. В обеспеченность бюджетной сферы
Согласно структуре экономики региона, выделяют индустриальные, индустриально-аграрные и аграрные территории. Для успешной реализации государственной региональной экономической политики необходимо учитывать и межрегиональные и межгосударственные экономические связи. Выделяют также экспортные и импортные ориентированы территории. Часто выделяют стратегически важные для государства территории с целью возможного привлечения иностр емных инвестиций, занятости рабочей силы, эффективного использования природных ресурсов. Сюда относятся природные географические и геополитические характеристики территорий, в частности пограничных, отдаленные от о сновным территории государства, приморские территоорії.
Классификация регионов также осуществляется по такому признаку, как уровень экономической и социальной безопасности. Внутренней угрозой социальной безопасности регионов является интенсивное усиление имущественного расслоения нас населения, рост бедности и численности безработных. Определенную угрозу экономической безопасности регионов составляет низкая конкурентная способность продукции, высокий уровень проработки основных производственных фо ндив, неудовлетворительная экологическая ситуация и недостаточная обеспеченность инфраструктурными объектами, в частности коммунального хозяйствва.
Типология регионов дает возможность конкретно оценить ситуацию и определить приемлемые методы и формы регулятивного воздействия на региональное развитие и дифференцировать их в зависимости от реальной социально-экон номической ситуации в регион.
Как видим, субъектно-объектные отношения имеют динамичный характер. Реальной может быть ситуация, когда объект выступает субъектом и наоборот. В условиях возрастания роли регионов в развитии государства и укреплении и ее экономического потенциала, территориальные общины, организации, коллективы превращаются из объектов региональной политики в активных субъектов, которые вместе с государственными органами существенно влияют на п роцес формирования и реализации региональной политикики.
Итак, государство играет ведущую роль в формировании и реализации региональной экономической политики. Она определяет концептуальные основы и институциональные средства региональной политики, осуществляет ее правовое, н научное и организационное обеспечениея.
Ее цели, направления и инструменты.
Мнение о том, что рыночная экономика – это стихия, которая, сама себя регулирует, находит все меньше сторонников в реформируемой России. Выяснилось, что для создания жизнеспособной экономики переходного периода мало все поделить, акционировать и приватизировать – она немыслима без активной отраслевой и региональной политики государства, без его прямой или косвенной поддержки ключевых экономических проектов.
В условиях становления и развития рыночных отношений, реформирования централизованной командно-административной экономики, суверенизации субъектов РФ необходима выработка четкой и действенной региональной политики в проведении реформ в России. Региональная политика должна учитывать специфику регионов в общероссийской структуре, хозяйстве, экстраполировать основные направления экономических реформ на региональной уровень, всемерно развивать местное самоуправление, предпринимательство на местах, решать внутри регионов социальные проблемы, проблемы охраны природы и рационального использования природных ресурсов.
Вместе с тем, при усилении региональной направленности экономических реформ необходимы меры по пространственной интеграции экономики России, проведение жесткой федеральной налоговой политики, укрепление общероссийского рынка наряду с развитием региональных рынков. Для отдельных регионов необходима разработка социальных государственных региональных программ и финансирование из федерального бюджета.
I. Региональная политика: понятие, цели и задачи.
1. Понятие и виды региональной политики.
Региональная политика государства – сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте и отражающая как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой.
По сферам воздействия можно выделить следующие виды региональной политики:
1. Экономическая политика. Необходимость смягчения региональных экономических диспропорций, достижение регионального экономического равновесия характерна для всех стран. Механизм осуществления этих целей весьма развит и включает государственную финансовую помощь, привлечение местных ассигнований, в том числе частного капитала, законодательные мероприятия, финансовые ограничения, штрафные санкции.
2. Социальная политика. В поле зрения – процессы и форма организации жизни людей общественного производства со стороны условий труда, быта и отдыха человека и развития личности вообще. Социальные различия в жизни населения подавляющего числа государств колоссальны. Отсюда поиск путей выравнивания уровней жизни между различными регионами и типами поселений, а также общее улучшение качества социальной среды составляют суть региональной политики в социальной сфере.
3. Демографическая политика. Она означает активное вмешательство государства, как в естественное, так и механическое движение населения с целью достижения специфических для регионов целей.
4. Экистическая (поселенческая) политика. Эстетика – наука об эффективном использовании территории конкретного региона путем оптимального размещения производств, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов и условий. Обширность территории России нередко порождает иллюзию неактуальности проведения активной экистической политики в сравнении с небольшими по территории европейскими странами. Между тем именно в России, с ее огромными пространствами, осуществление дальновидной, научно обоснованной поселенческой политики способно сэкономить колоссальные средства.
5. Экологическая политика. Усиливающаяся концентрация производства, диктуемая объективными потребностями его развития, урбанизация и скученность населения, широкое применение синтетических материалов, которые не могут быть трансформированы природой, привели к резко возросшей нагрузке на окружающую среду.
6. Научно-техническая политика. В сферу региональной научно-технической политики попадают условия и факторы размещения центров научных исследований, взаимосвязи между местами концентрации НИОКР и размещением производительных сил, территориальные формы соединения науки и производства, региональные перемещения научных кадров.
Структурирование региональной политики может производиться иначе: все зависит от критерия, положенного в его основу. Иногда различают следующие виды региональной политики:
1) По целям (политика выравнивания уровней развития регионов, максимальное использование местных ресурсов);
2) По механизму (автоматическая – распределение по формуле, проблемная – по спецпрограммам; целевая – по конкретным регионам);
3) По средствам (финансовая, административная, инфраструктурная);
4) По адресату (региональные власти, организации, граждане).
Субъектами региональной политики, осуществляющими непосредственное управленческое воздействие, являются как законодательные и исполнительные органы государственной власти на федеральном и региональном уровне, органы местного самоуправления, различные межрегиональные ассоциации, так и определенные предприятия, учреждения, организации. В этой связи следует различать государственную региональную политику, проводимую центральными (федеральными) органами государственной власти в отношении регионов и собственно региональную политику, проводимую субъектами Федерации в отношении территорий, которые находятся под их юрисдикцией.
2. Объекты, субъекты и формы региональной политики.
К основным объектам региональной политики относятся.
· Производственные (прежде всего предприятие как первичное звено общественного разделения труда),
· Социальные (человек как представитель социума, семьи, этноса),
· Денежно-финансовые (федеральные бюджет, ассигнования частных лиц, иностранные инвестиции).
В качестве субъектов региональной политики мот выступать как конкретные представители государственной и районной власти (физические лица), так и отдельные учреждения, организации и предприятия (юридические лица).
К основным функциональным формам региональной политики относят:
1. Прогнозирование – научное предвидение предполагаемых направлений и параметров экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры.
2. Региональное программирование – целенаправленное вмешательство в развитие региона, с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.
3. Региональное планирование – установление конкретных задач и целей на плановый период с указанием источников финансирования, конкретных исполнителей.
3. Цели и задачи региональной политики.
Цели и задачи региональной политики различных государств не могут совпадать и варьируют в весьма широких пределах. Вместе с тем существуют общие, генерализованные цели, присущие региональной политики практически всех стран реализующих:
1) Создание и упрочение единого экономического пространства, и обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ государственности;
2) Относительное выравнивание условий социально-экономического развития региона;
3) Приоритетное развитие регионов, имеющих особо важно стратегическое значение для государства;
4) Максимальное использование природных, в т.ч. ресурсных особенностей региона;
5) Предотвращение загрязнения окружающей среды, экологизация регионального природопользования, комплексная экологическая защита регионов.
Стратегические цели региональной политики современной России в соответствии с Указом президента РФ от 03 июня 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» состоят в стабилизации производства, возобновлении экономического роста в каждом из регионов страны, повышении на этой основе уровня жизни населения, обеспечении единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, независимо от экономических возможностей регионов.
4. Функции региональной политики.
Функции региональной политики вытекают из экономических преобразований и структурной перестройки экономики, межрегиональных различий в уровне жизни населения, динамике производственных показателей, финансовой ситуации. В ходе реформирования экономики происходит расслоение регионов по основным параметрам, характеризующим социально-экономическую ситуацию и глубину экономических реформ, возникают скрытые каналы территориального перераспределения ресурсов, в первую очередь финансовых. В результате этих процессов в одних регионах может наступить деградация всех сфер деятельности при относительно ускоренном развитии других регионов. Такие контрасты в региональном развитии обуславливают обострение социальной напряженности, углубление политического кризиса, усиление межнациональных конфликтов. Активная региональная политика может и должна противодействовать этим тенденциям.
Функции региональной политики по используемым механизмам делят на:
* Экономические – государственное регулирование инвестиций, дотаций, квот, льгот, субсидий. Дифференциация по отношению к северным, центральным, южным регионам страны обусловлена природными и социально-экономическими факторами развития регионов.
* Социальные – регулирование регионального развития, выравнивание межрегиональных различий в уровне доходов, безработицы, социальной инфраструктуре, транспортной сети; защите от дискриминации людей по месту жительства.
* Политические различают на внешнеполитические и внутриполитические. Внешнеполитические функции региональной политики – обеспечение территориальной целостности, внешней безопасности. Внутриполитические – использование региональной политики как средства регулирования взаимоотношений между различными политическими блоками.
5. Структура региональной политики.
Структурная «блок-схема» (рис.1) региональной политики охватывает все основные части и субъекты процесса развития и управления регионом. Одновременно она характеризует как взаимодействие структурных элементов, так и их взаимное влияние. Данная структурная модель приложима к любому региону различных стран мира и любому временному периоду.
К инструментам региональной политики относятся способы и средства, которые государство использует для решения региональных проблем – налоговые льготы, субвенции, кредиты, государственные заказы.
Реализация региональной политики предполагает разработку соответствующих документов, призванных определять основные направления социально-экономического развития территории. К числу таковых относят краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный прогнозы, отдельные целевые программы по наиболее актуальным проблемам. Эти документы не носят директивного характера, а отражают лишь систематизированное представление о вероятном состоянии экономики региона в перспективе. Такой взгляд в будущее позволяет предположить характер и масштабы возможных проблем, заблаговременно подготовиться к их разрешению.
Рис. 1 Структура региональной политики.
Региональная экономическая политика (РЭП) - это часть государственной политики, которая включает в себя ее региональные аспекты. Она направлена на использование благоприятных факторов и по мере возможности - нейтрализацию неблагоприятных (инфляция, безработица и т.д.). Так же направлена на достижение целей социально-экономического развития. РЭП также является ядром системы гос. регулирования регионального экономического развития. РЭП имеет 2 уровня: федеральный и субфедеральный. На федеральном уровне РЭП занимается проблемами национальной экономики, отношениями между центром и субъектами федерации. При этом центр может вмешиваться в решение каких-либо проблем и задач регионов, только если они имеют федеральную значимость (Например: какие-либо чрезвычайные ситуации, освоение месторождения стратегического сырья и т. д.). На субфедеральном уровне РЭП занимается внутренними делами регионов: обеспечением населения продовольствием, энергией, регулированием отношений субъекта федерации с муниципальным образованием. Муниципальные власти являются субъектами региональной политики, и в их компетенции находятся широкий круг вопросов, касающихся жизнедеятельности и хозяйства муниципальных образований. Различия между региональными политиками разных уровней заключаются не только в масштабах полномочий и решаемых задач, но и в средствах их реализации: нормативно-правовой базе, источниках финансирования и т. д. Также существуют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Они занимаются координацией социально-экономического развития групп сопредельных регионов, а также их взаимодействием с федеральным центром. Таким образом РЭП является результатом взаимодействия всех уровней власти, представляющих интересы населения.
Субъекты и объекты региональной политики
Региональная политика РФ – это деятельность органов государственной власти РФ и органов власти субъектов федерации по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации, равноправных отношений между ними, а также по решению проблем межрегионального и общегосударственного характера. Таким образом, субъектами региональной политики можно назвать органы государственной власти субъектов федерации. Сюда же можно отнести муниципальные и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Объектами региональной политики являются:
Территориальная структура государства.
Субъекты Федерации.
Регионы, не совпадающие с административно-территориальным делением, которые по ряду причин (геополитическое положение, природные ресурсы) играют значительную роль в развитии государства.
Экономические, социальные, демографические, экологические и другие проблемы, возникающие на определенных территориях и имеющие важное значение как для этих территорий, так и для государства в целом.
Региональные неравенства:
уровень жизни;
занятость;
уровень доходов;
предпринимательство, производство;
Принципы государственной региональной политики
Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой частью политики государства, направленной на организацию территории страны в соответствии с принятой стратегией развития. Эффективная региональная политика должна осуществляться на основе следующих принципов:
Последовательное осуществление всеми органами власти региональной политики.
Учет в решениях центральных органов государственной власти интересов регионов, которых эти решения касаются.
Повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем, то есть формирование эффективного самоуправления.
Единство и взаимодополняемость государственной региональной политики и политики регионов.
Принцип субсидиарности. Он основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действие более низкого уровня лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Такое вмешательство допускается при наличии определенных условий и обстоятельств, при которых оно будет считаться целесообразным и законным. Т. о., для достижения максимальных результатов и наиболее эффективного выполнения рег пол-ки необходимо придерживаться этих принципов. Под региональной политикой в РФ понимается система целей и задач органов госуд. власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.
Основные положения региональной экономической политики
После провозглашения Конституцией РФ многообразия форм собственности и нового геополитического положения России, повысился уровень самостоятельности регионов, что требует совершенствования экономических взаимоотношений между центром и регионами. Главной целью РЭП является стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов России, повышение на этой основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций РФ в мире. Для этого необходимо решить следующие задачи:
Формирование в регионах многоукладной экономики и содействие в становлении региональных рынков (товара, труда, капитала, информации)
Содействие в создании в каждом регионе ресурсно-финансового потенциала достаточного для модернизации фондов.
Преодоление различий в уровне соц.-эконом. развитии регионов, поэтапное создание условий для укрепления базы повышения уровня жизни.
Достижение оптимального сочетания эконом. и соц. уровней, рационализации структуры и хозяйств регионов для повышения жизнеспособности регионов.
Совершенствование экономического районирования страны.
Одним из главных условий реализации задач является обеспечение единства экономического пространства.
Решение задач территориального развития требует совершенствования механизма реализации РЭП. Основными методами и формами государственного воздействия являются прогнозирование и программирование.
Так же необходимо отметить участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах, размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд и т.д.
Так же одной из важнейших составляющих эффективной реализации РЭП является бюджетно-налоговая система.
Еще одним звеном в РЭП является региональная политика в области международных и внешнеэкономических связях субъектов РФ, одним из важнейших пунктов которой является учет интересов субъектов РФ при разработке концепции внешней политики РФ, подготовке и заключении международных договоров РФ.
Формы осуществления региональной экономической политики
К основным формам реализации РЭП относятся прогнозирование и программирование.
При разработке общероссийских прогнозов и программ особое место отводится региональному аспекту, что дает регионам необходимые ориентиры для дальнейшего развития.
Главное назначение прогнозов - оценка развития происходящих и ожидаемых процессов, последствий вариантов политики и используемых средств их реализации, т.е. это попытка получить ответы на вопросы: что будет, если…или что необходимо сделать для получения определенного результата.
Так же к формам осуществления РЭП относятся:
Использование федерального бюджета для перераспределения ресурсов между регионами. Основной целью является предотвращение еще большего разрыва между регионами, снижения производства и банкротства предприятий.
Размещение государственных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд. Размещение государственного заказа может стимулировать экономический подъем в соответствующих регионах.
Структурная перестройка экономики региона
Госуд. регулирование эк-ки в регионах со сложной эконом. ситуацией. Государство осуществляет ряд организационно-хоз-х функций там, где они выходят за рамки возможностей отдельного региона.
Что касается федеральных целевых программ, то их главное отличие состоит в том, что они ориентированы на решение стратегических задач. Это способ радикального решения межрегиональной ассиметрии, с помощью которого преодолеваются не только ее последствия, но и уничтожаются причины порождающие ее.
Содействие активизации международных экономических связей регионов РФ.
Участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации.
Поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий.
Региональная стратегия РФ
На сегодняшний день экономическое пространство России представляется сильно дифференцированным (неоднородным). Для того чтобы осуществлять эффективную общегосударственную политику необходимо интегрированное пространство, а для этого необходимо разработать стратегию территориального социально-экономического развития, рассчитанную как минимум на первую четверть XXIв.
Стратеги регионального развития – это прогноз на долгосрочную перспективу и поэтому необходим такой большой промежуток времени. Так же он должен вместить в себя 3 этапа:
Завершение переходного периода. Задачи:
Ускоренное преодоление кризиса в регионах, завершение в них институциональных преобразований; maxиспользование благоприятных факторов регионального развития. Наряду с этим, специальной задачей является преодоление тенденций дивергенции и дезинтеграции экономического пространства. Укрепление экономической целостности страны сохранится как одна из главных целей стратегии на весь период ее существования.
Осуществление крупных программ, способных привести к качественным изменениям в сферах производства, транспорта, расселения, образования и здравоохранения и т. д.
Выход, по крайней мере, большинства регионов на путь устойчивого развития.
Стратегия должна ориентироваться на использование преимуществ регионального многообразия, распределения труда, реализацию принципа равных возможностей региона.
Наряду с общерегиональным уровнем в стратегии должны присутствовать межрегиональные уровни решения крупных региональных проблем (взаимодействие северных и южных частей Сибири), региональный и внутрирегиональный (в том числе муниципальный).
СОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Тетуева З.М. (Конституционный Суд КБР, г. Нальчик, КБР, РФ)
Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (глава 1, статья 7 Конституции РФ) и при любых системных и структурных преобразованиях экономики одним из государственных приоритетов является реализация активной политики, направленной на обеспечение высоких жизненных стандартов для большинства граждан. Однако от декларации до практической реализации этого важнейшего конституционного положения российскому обществу предстоит решить ряд сложных социально-экономических задач. В этой связи одним из приоритетов развития современного российского общества является ускоренный рост социально-экономической эффективности общественного производства – базовой основы формирования условий устойчивого повышения уровня и качества жизни населения и ликвидации бедности.
К объективным факторам, обуславливающим состояние и особенности развития регионов России, относятся различия природно-климатических условий, природных запасов, энергетических и финансовых ресурсов, социально-экономического и экологического состояния региона в начале переходного периода, исторически сложившаяся структура производства, разделения и специализация труда, различия в системах законодательной и исполнительной власти, законодательных актах регионального уровня.
Результаты социально-экономических исследований жизнедеятельности субъектов Федерации свидетельствуют о существенных различиях в современном состоянии их социальной, производственной, макроэкономической и финансовой сфер, демографии и уровнях жизни населения, социально-культурной и информационной сфер, инфраструктуры, технологий и телекоммуникационных систем.
В настоящее время в России научно-обоснованный системный анализ состояния и развития экономики и всех основных сфер жизнедеятельности страны, их сравнение с развитием экономки, основных сфер жизнедеятельности с системой государственного управления других стран приобретает особую остроту и актуальность.
В многочисленных программах реформирования региональная политика рассматривается как органическая часть общей социально-экономической политики российского государства, синтезирующие все региональные составляющие. Поэтому исследования региональных социально-экономических проблем требует системного подхода к анализу всей совокупности факторов развития и региональных целевых программ, их взаимосвязей с общеэкономическими, социальными, межрегиональными и федеральными программами развития. Проблемы социально-экономического развития и практической деятельности органов государственной власти по регулированию развитием регионов должны рассматриваться взаимосвязано и системно.
Регион как хозяйственная система представляет собой часть территории, с комплексом связей и зависимостей между государственными и коммерческими организациями. Основным объектом хозяйственного регулирования в условиях перехода к рыночной экономике и многообразия форм собственности выступает субъект Федерации. Именно это звено обладает всеми признаками системы, в первую очередь свойством целостности. Каждый регион в качестве звена региональной экономики является субъектом Федерации, то есть обладает такими полномочиями в экономической, финансовой, правовой сферах, которыми не располагают звенья более низкого уровня системы территориального деления – город, район, сельский населенный пункт. Эти права предоставлены отнюдь не формально, они лишь закрепляют те особые свойства, которые приобретает
Регионы как промежуточный элемент сферы жизнедеятельности непосредственно реализуют социально-экономическую политику государства, через регионы осуществляется управление всей страной, в регионах находит воплощение государственная стратегия.
Соответственно региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с учетом, разумеется, специфики региона. Это не исключает особых аспектов управления. Наоборот, учет особенностей позволяет избежать жесткой централизации и бюрократизации хозяйственной жизни. Эффективность управления тем выше, чем свободнее в рамках единого экономического механизма субъект хозяйствования может распоряжаться своими ресурсами.
Будучи подсистемой народного хозяйства региональная экономика не может рассматриваться как изолированная ее часть, соответственно неправомерно возводить в абсолют экономическую самостоятельность регионов – она имеет вполне определенные границы.
Следует выделить три аспекта регионального управления: взаимоотношения региона и федерального центра; взаимоотношения региона и местного самоуправления (городов, районов и т.д.); обеспечение комплексности развития региона как единого хозяйственного механизма (собственно региональное управление).
Во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами используется принцип разделения предметов ведения и делегирования полномочий, закрепленный рядом нормативных актов. Центр тяжести здесь все более смещается в сторону косвенных методов регулирования – таких, как денежно-кредитная и амортизационная политика, налоговая система, использование внебюджетных целевых фондов. Особое внимание уделяется методам регулирования внешнеэкономических взаимоотношений (таможенные пошлины, экспортные премии, государственное страхование экспортных кредитов от рисков и т.п.). Вместе с тем сохраняются и традиционные формы централизованного управления, что зачастую нарушает декларированные права регионов.
Проблема управления экономикой региона должна рассматриваться в рамках концепции местного самоуправления в целом. Последняя не сводится только к поиску оптимальных форм и методов взаимодействия региональных и муниципальных органов власти. Важным моментом организации самоуправления является определение функций самих территориальных органов различных уровней исходя из целей и задач развития всего региона. В соответствии с федеральным законодательством им принадлежат основные функции регулирования рыночных отношений в пределах территории, бюджетно-финансовой политики и оперативного управления хозяйством.
С экономической точки зрения управление народнохозяйственным комплексом региона не следует ограничивать лишь организацией взаимодействия видов собственности разного уровня. Главным направлением работы и критерием эффективности должно стать повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего на данной территории населения, на основе комплексного развития региона. Так, структура муниципального хозяйства должна быть достаточно разнообразной и включать различные хозяйственные и социальные комплексы, необходимые для всестороннего развития города, района (промышленный, строительный, аграрный, торгово-сервисный, жилищно-коммунальный, культурно-бытовой). Основой этого хозяйства, является муниципальная собственность. Но, как показывает зарубежная практика, в полной собственности муниципальных органов, а следовательно, в прямом управлении должны находиться лишь те объекты, деятельность которых не носит коммерческого характера и полностью финансируется за счет средств местных бюджетов. В современных российских условиях – это учреждения образования, здравоохранения, культуры и т.п. Все остальные звенья муниципального хозяйства могут развиваться на коммерческой или комбинированной основе.
Для обеспечения единства управления экономикой региона федеральные и региональные владельцы имущества должны в более широком масштабе делегировать региональным органам свои полномочия по управлению собственностью, в частности, организациями, образующими хозяйственный комплекс региона. Возможны и другие варианты организации управления экономикой региона как единой системой, однако все они должны предусматривать необходимый уровень координации деятельности органов, управляющих имуществом от лица собственников.
Центр тяжести в реализации социально-экономической политики сегодня сместился в регионы. Здесь решается проблема жизнеобеспечения населения, региональные органы управления несут главную ответственность перед населением и центром за положение в регионе. В этом и заключается смысл децентрализации управления – передать значительную часть прав и соответствующую долю ответственности на места, что идет в русле объективных тенденций развития самоуправления и вместе с тем предъявляет новые требования к региональной политике.
Соответственно экономическая политика региона должна предусматривать в качестве основы стратегии разработку комплекса антидепрессивных мер на всех уровнях управления. Депрессивными районами считаются территориально-производственные структуры, в которых производственно-ресурсная база перешла в фазу устойчивого спада, исключающего возникновение новых стимулов развития. При этом речь идет о компактных территориях, в пределах которых наблюдаются повышенные темпы спада производства, снижение уровня жизни и рост безработицы, а также нарастание прочих негативных явлений (демографических, экологических и т.п.).
По мере обретения регионами реальной самостоятельности (обособление хозяйственных и финансовых структур, децентрализация управления) формируется новая собственно региональная сфера интересов и ответственности. И хотя эти интересы – только часть мотивационных факторов, они являются основой жизнедеятельности, поскольку реализуются на конкретной территории в специфических для нее условиях.
Вместе с тем, проведение реформ регионального характера должно соответствовать правильно сформулированным государственным интересам, по крайней мере, не противоречить общему вектору реформирования.
Наряду с региональными интересами важнейшее критериальное значение для оценки ситуаций в регионах имеют цели их развития, воплощаемые в форме подготовленных управленческих решений и действий. Эти цели могут не совпадать в точности с региональными интересами, но необходимо обеспечить их принципиальное соответствие. Последнее выступает как база оценок и обоснований принятия решений и действий.
Для реализации задач региональной экономической политики, по нашему мнению, необходимо обеспечить:
Бездефицитность бюджетов большинства субъектов Федерации;
Законодательное разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;
Возможность определять и учитывать финансовый и налоговый потенциалы при формировании бюджета каждого конкретного региона; сбалансированность бюджетов всех уровней;
Контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.
Особо следует отметить роль региональной политики в решении острых социальных проблем, требующих участия федеральных бюджетных средств. То есть, одним из наиболее сложных вопросов остается выбор стратегии регионального экономического развития. Государство в этой ситуации оказывается перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства, создавая при этом условия для развития всей страны.
Региональная политика в Российской Федерации: состояние и перспективы развития26 декабря 2006
Р.З.Алтынбаев,
Председатель Комитета Совета Федерации
по делам Федерации и региональной политике,
доктор социологических наук
Для любого федеративного государства, особенно такого как Российская Федерация, региональная политика является одним из основных предметов деятельности государства, по сути, главным способом регулирования экономического развития своих территорий.
Тем не менее, в нашей стране региональная политика как предмет публично-правовой деятельности органов государственной власти до сих пор не имеет полноценного правового обеспечения. Предмет, цели и задачи региональной политики не получили закрепления ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Основным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, остается Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. №803, которым были утверждены Основные положения региональной политики в Российской Федерации (далее – Основные положения).
Согласно Основным положениям, под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.
Большинство специалистов совершенно справедливо сходятся во мнении, что этот нормативный акт не позволил четко определить содержание региональной экономической политики России. Внутреннее содержание «Основных положений…» оказалось явно недостаточным для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики. Состав задач, поставленных упомянутыми «Основными положениями…» перед федеральными органами государственной власти, исключительно широк и неконкретен.
Нечеткость и неконкретность целевых установок государственной региональной политики не способствуют определению государством стратегических приоритетов регионального развития, снижает эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких, как, например, «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (до 2010 года) и «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу» (2002-2004 годы), не содержащих ни солидного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации.
Решение ключевой проблемы региональной политики – выравнивания уровней социально-экономического развития территорий, осуществляется путем оказания отдельным регионам селективной поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Однако процедура, на основании которой принимаются решения об оказании поддержки субъектам Российской Федерации, не опирается на единую, строго определенную нормативными и правовыми актами базу. Используемые правовые нормы рассредоточены по множеству нормативных правовых документов, относятся к различным отраслям законодательства, при этом акты подзаконного характера фактически преобладают над собственно федеральными законами.
С нашей точки зрения, в России по-прежнему не сформировано необходимых предпосылок для эффективной реализации федеральной региональной экономической политики России. Отсутствует полноценная правовая база федеральной региональной политики. Проекты законов «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» и «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации» не продвинулись дальше второго чтения. Это препятствует повышению статуса федеральной региональной экономической политики в системе регулирования социально-экономического развития страны и делает невозможным долгосрочное закрепление основных приоритетов и механизмов этой политики.
Кроме того, в России в настоящее время федеральная региональная экономическая политика разрабатывается и реализуется по меньшей мере тремя различными федеральными министерствами – Министерством регионального развития РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством финансов РФ. Каждое из этих министерств придерживается собственной точки зрения на цели и задачи федеральной региональной экономической политики, а также оптимальные формы и методы ее реализации. Эффективные механизмы координации политик различных министерств в настоящее время отсутствуют. А профильное Министерство регионального развития РФ обладает несколько меньшим набором возможностей для воздействия на процесс экономического развития российских регионов, чем Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.
Несмотря на появление новых инструментов государственной экономической политики (особые экономические зоны - ОЭЗ), способных оказывать существенное влияние на экономическое развитие отдельных регионов, в связи с принятием и началом реализации Федерального закона №116-ФЗ от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», в настоящее время ФЦП остаются одним из механизмов федеральной региональной экономической политики, обеспечивающим решение проблем стратегического характера. Особая роль ФЦП определяется тем, что программы в силу своего инвестиционного характера в принципе способны оказывать реальное позитивное влияние на структурную перестройку экономик слаборазвитых и депрессивных регионов при условии оптимального выбора направлений использования выделенных на их реализацию финансовых ресурсов.
Среди ученых нет единодушного мнения относительно однозначного определения субъекта и объекта государственной региональной политики. По мнению большинства, доминирует взгляд, согласно которому ведущим субъектом этой политики является государство, а объектами - социально-экономические процессы, протекающие на определенной территории, социальные слои населения, территориальные или отраслевые пропорции хозяйства. В законодательном плане субъектами государственной региональной экономической политики признаются центральные и местные органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции решают вопросы, связанные с социально-экономическим развитием регионов .
К объектам государственной региональной экономической политики относят территориальные образования, в пределах которых осуществляется государственное управление и местное самоуправление.
Объектами государственной региональной экономической политики в рыночных условиях хозяйствования выступают сами регионы, которые отличаются между собой по темпам экономического развития, условиями занятости населения и уровнем его жизни. Специальным объектом региональной экономической политики могут быть депрессивные или моно-профильные территории, зоны стихийного бедствия, природных, антропо - и техногенных катастроф. Как правило, в центре внимания государственной региональной экономической политики постоянно находятся проблемные регионы, территории которых характеризуются наивысшим обострением социально-экономических проблем, связанных с нерациональным размещением производительных сил. Такие проблемные регионы существуют во всех странах мира независимо от уровня их социально-экономического развития.
При формировании и реализации эффективной региональной экономической политики разрабатывают типологию регионов как объектов этой политики. В основу типологии могут быть положены различные признаки: природно-географические, геополитические, демографические, социально-экономические. Основными индикаторами, по которым определяют тип региона, являются:
производство внутреннего валового продукта (ВВП) на душу населения;
показатели демографической ситуации и качества жизни людей;
финансовое состояние и самообеспеченность региона;
активность инвестиционной политики; обеспеченность бюджетной сферы.
Согласно структуры экономики региона, выделяют индустриальные, индустриально-аграрные и аграрные территории. Для успешной реализации государственной региональной экономической политики необходимо учитывать межрегиональные и межгосударственные экономические связи. Выделяют также экспортно и импортно ориентированные территории. Часто выделяют стратегически важные для государства территории с целью возможного привлечения иностранных инвестиций, занятости рабочей силы, эффективного использования природных ресурсов. Сюда относятся природные географические и геополитические характеристики территорий, в частности пограничные, отдаленные от основной территории государства, приморские территории.
Классификация регионов также осуществляется по такому признаку, как уровень экономической и социальной безопасности. Внутренней угрозой социальной безопасности регионов является интенсивное усиление имущественного расслоения населения, рост бедности и численности безработных. Определенную угрозу экономической безопасности регионов составляет низкая конкурентная способность продукции, высокий уровень проработки основных производственных фондов, неудовлетворительная экологическая ситуация и недостаточная обеспеченность инфраструктурными объектами, в частности коммунального хозяйства.
Типология регионов дает возможность конкретно оценить ситуацию и определить приемлемые методы и формы регулятивного воздействия на региональное развитие и дифференцировать их в зависимости от реальной социально-экономической ситуации в регионе.
Как видим, субъектно-объектные отношения имеют динамический характер. Реальной может быть ситуация, когда объект выступает субъектом и наоборот. В условиях возрастания роли регионов в развитии государства и укреплении его экономического потенциала, территориальные общины, организации, коллективы превращаются из объектов региональной политики в активных субъектов, которые вместе с государственными органами существенно влияют на процесс формирования и реализации региональной политики.
Итак, государство играет ведущую роль в формировании и реализации региональной экономической политики. Она определяет концептуальные основы и институциональные средства региональной политики, осуществляет ее правовое, научное и организационное обеспечение.
Региональная политика РФ - это деятельность органов государственной власти РФ и органов власти субъектов федерации по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации, равноправных отношений между ними, а также по решению проблем межрегионального и общегосударственного характера. Таким образом, субъектами региональной политики можно назвать органы государственной власти субъектов федерации. Сюда же можно отнести муниципальные и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Объектами региональной политики являются:
- 1. Территориальная структура государства.
- 2. Субъекты Федерации.
- 3. Регионы, не совпадающие с административно-территориальным делением, которые по ряду причин (геополитическое положение, природные ресурсы) играют значительную роль в развитии государства.
- 4. Экономические, социальные, демографические, экологические и другие проблемы, возникающие на определенных территориях и имеющие важное значение как для этих территорий, так и для государства в целом.
- 5. Региональные неравенства:
уровень жизни;
занятость;
уровень доходов;
предпринимательство, производство;
Региональная политика в сфере занятости
Важнейшим условием повышения уровня жизни граждан России является сохранение относительной стабильности в сфере занятости. На ближайший период основными задачами региональной политики в сфере занятости являются: перевод высвобождаемых работников на предприятия развивающихся отраслей, организация профессиональной подготовки кадров для новых прогрессивных производств; защита трудовых прав работников несостоятельных предприятий, эффективная поддержка граждан, потерявших работу, их профессиональная переориентация. В долгосрочной перспективе главным направлением региональной политики в сфере занятости является создание новых рабочих мест в развивающихся отраслях, в потребительской сфере, а также в организациях рыночной инфраструктуры. Основная нагрузка и реализация мероприятий по повышению занятости населения ложится на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Региональная политика в этой сфере заключается в регулировании процесса высвобождения рабочих мест в тех регионах, где в силу структурных особенностей хозяйственного комплекса или изменения государственной экономической политики складывается особенно острая ситуация с занятостью населения, для изменения которой местных сил и возможностей недостаточно. Федеральные органы государственной власти должны активно участвовать в осуществлении мероприятий в сфере занятости в районах концентрации государственных организаций, относящихся к отраслям естественных монополий и военно-промышленного комплекса. В регионах с высоким уровнем социальной напряженности необходимо контролировать процесс банкротства убыточных организаций, прибегая в случае необходимости к их целевой поддержке путем выдачи льготных кредитов на развитие производства, дотации на выплату минимальной заработной платы. Особое внимание следует уделять организациям, являющимся основой жизнедеятельности населения малых и средних городов. В слаборазвитых районах, где ситуация осложняется наличием избытка трудовых ресурсов, необходимо оказывать поддержку развитию мелкотоварного производства как в городской, так и в сельской местности, стимулировать малое предпринимательство в сфере услуг и в агропромышленном комплексе.
