Известно, что администрирование налогов и сборов является одним из важнейших признаков государства и необходимым условием ее существования. Администрирование (от англ"administration") означает управление, организация, вып ния, осуществления, надзор (контроль), в широком смысле, это - организационно-распорядительная деятельность руководителей и органов управления, осуществляется путем приказов и распоряжений. Администрирование проц есив налогообложения объединяет с помощью одной идеи комплекс мероприятий, направленных на обеспечение выполнения законодательных и нормативно-правовых актов. Объектом администрирования является процесс согласования и по гашения налоговых обязательств налогоплательщиков. Целью администрирования является обеспечение погашения налоговых обязательств плательщиков путем оптимального вмешательства в их хозяйственную деятельность через ср тосування законодательно установленных механизмов и процедурахзмів і процедур.
Существуют различные виды администрирования в финансовой и экономической сферах. В отличие от них налоговое администрирование представляет собой комплекс правовых, экономических и финансовых мер государства для формирования ния системы налогообложения, обеспечения своевременной и полной уплаты налогов и сборов с целью удовлетворения финансовых потребностей общества в целом, а также развития экономики страны путем перераспределения ф инансових ресурсев.
Итак, в налоговым администрированием следует понимать совокупность норм (правил), методов, средств и действий, с помощью которых специально уполномоченные органы государства осуществляют управленческую деятельность в налоговой сфере, направленную на контроль с за соблюдением законодательства о налогах и сборы (обязательные платежи), за правильностью начисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных х законами Украины, - за правильностью начисления, полнотой и своевременностью поступлений в соответствующий бюджет иных обязательных платежей и привлечения к ответственности нарушителей налогового законо дательство.
Для целей налогообложения налогоплательщики обязаны вести учет доходов, расходов и других показателей, связанных с определением объектов налогообложения и налоговых обязательств, на основании первичных документов, регистров бухгалтерского учета, финансовой отчетности, других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов, ведение которых предусмотрено законодательством. Запрещается форму ния показателей налоговой отчетности и таможенных деклараций на основании данных, не подтвержденных соответствующими документами. Для расчета объекта налогообложения налогоплательщик на прибыль должен ис вать данные бухгалтерского учета о доходах и расходов с учетом положений. Налогового кодекса Украинни.
Налогоплательщики обязаны обеспечить хранение документов, связанных с выполнением требований законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, не менее 1095 дней со дня я представления налоговой отчетности, для составления которой используются указанные документы, а в случае ее непредоставления - с предусмотренного предельного срока представления такой отчетности.
В случае потери, повреждения или досрочного уничтожения документов налогоплательщик обязан в пятидневный срок со дня такого события письменно уведомить орган государственной налоговой службы по месту учета ику и таможенный орган, которым было осуществлено таможенное оформление соответствующей таможенной декларации.
Налогоплательщик обязан восстановить утраченные документы в течение 90 календарных дней со дня, следующего за днем??поступления сообщения в орган государственной налоговой службы, таможенного органа.
На основании документарного подтверждения данных налогоплательщик в сроки, установленные законом, подает налоговому органу налоговую декларацию (расчет) - документ, на основании которого осуществляется нара ахування и уплата налогового обязательства, или документ, который свидетельствует о суммах дохода, начисленного (выплаченного) в пользу налогоплательщиков - физических лиц, суммы удержанного или уплаченного налоговом.
Плательщик налога на прибыль подает вместе с соответствующей налоговой декларацией квартальную или годовую финансовую отчетность.
. Ответственность за непредоставление, нарушение порядка заполнения документов налоговой отчетности, нарушение сроков их представления контролирующим органам, недостоверность информации, приведенной в указанных документах несут:
Юридические лица, постоянные представительства нерезидентов, которые определены налогоплательщиками, а также их должностные лица.
Ответственность за нарушение налогового законодательства обособленным подразделением юридического лица несет юридическое лицо, в состав которой он входит;
Физические лица - налогоплательщики и их законные или уполномоченные представители в случаях, предусмотренных законом;
Налоговые агенты.
Налоговая декларация подается за отчетный период в установленные сроки органа государственной налоговой службы, в котором состоит на учете налогоплательщик.
Налогоплательщик обязан за каждый установленный отчетный период подавать налоговые декларации по каждому отдельному налогу, плательщиком которого он является, независимо от того, вел такой плательщик по одатку хозяйственную деятельность в отчетном период.
. Налоговая декларация представляется в орган государственной налоговой службы по выбору налогоплательщика в один из следующих способов:
а) лично налогоплательщиком или уполномоченным на это лицом;
б) направляется по почте с уведомлением о вручении и с описью вложения;
в) средствами электронной связи в электронной форме с соблюдением условия относительно регистрации электронной подписи подотчетных лиц в порядке, определенном законодательством.
Налогоплательщики, относящиеся к крупных и средних предприятий, подают налоговые декларации в орган государственной налоговой службы в электронной форме с соблюдением условия относительно регистрации электронной ого подписи подотчетных лиц в порядке, определенном законодательство.
Принятие налоговой декларации является обязанностью органов налоговой службы. Причем, при принятии налоговой декларации уполномоченное лицо налоговой службы обязано проверить наличие и. ГОСТ ирнисть заполнения только всех обязательных реквизитов. Другие показатели, указанные в налоговой декларации, до принятия проверке не пидлягаютть.
При условии соблюдения этих требований должностное лицо обязано зарегистрировать декларацию датой ее фактического получения органом налоговой службы. При этом декларация считается принятойю.
По обращению налогоплательщиков контролирующие органы бесплатно предоставляют консультации по вопросам практического применения отдельных норм налогового законодательства. Налоговая консультация имеет индивидуальный х характер и может использоваться исключительно налогоплательщиком, которому предоставлена??такая консультация. По выбору налогоплательщика консультация предоставляется в устной или письменной форммі.
Причем, налогоплательщика, который действовал согласно налоговой консультации, предоставленной в письменной форме, не может быть привлечен к ответственности.
Налогоплательщик, как правило, самостоятельно исчисляет сумму налогового обязательства и пени, которую указывает в налоговой (таможенной) декларации. Но контролирующий орган обязан самостоятельно определить сумму денежных обязательств если:
а) налогоплательщик не подает в установленные сроки налоговую (таможенную) декларацию;
б) данные проверок результатов деятельности налогоплательщика свидетельствуют о занижении или завышении суммы его налоговых обязательств, заявленных в налоговых (таможенных) декларациях, уточняющих расчетах;
в) по налоговым и иным законодательством лицом, ответственным за начисление сумм налоговых обязательств по отдельного налога или сбора, применении штрафных (финансовых) санкций и пени, в том в числе за нарушения в сфере внешнеэкономической деятельности, является контролирующий орган
г) решением суда, вступившим в законную силу, лицо признано виновным в уклонении от уплаты налогов;
д) данные проверок удержания налогов у источника выплаты, в том числе налогового агента, свидетельствуют о нарушении правил начисления, удержания и уплаты в соответствующие бюджеты налогов и сборов;
е) результаты таможенного контроля, полученные по окончании процедуры таможенного оформления и выпуска товаров, свидетельствуют о занижении или завышении налоговых обязательств, определенных налогоплательщиком в таможенных декларация.
. Решение принятые контролирующим органом могут быть обжалованы в административном или судебном порядке. . Не подлежит обжалованию налоговое обязательство, самостоятельно определенное налогоплательщиком.
Жалоба подается в вышестоящий контролирующий орган в письменной форме (и в случае необходимости - с надлежащим образом заверенными копиями документов, расчетами и доказательствами, которые налогоплательщик считает нужным предоставить) в течение 10 календарных дней, следующих за днем??получения налогоплательщиком налогового уведомления-решения или другого решения контролирующего органа, которое обжалуется.
Налогоплательщик обязан самостоятельно уплатить сумму налогового обязательства, указанную в представленной им налоговой декларации, в течение 10 календарных дней, следующих за последним днем??соответствующего предельного срока, предусмотренного для представления налоговой декларации.
В случае, если сумма денежного обязательства налогоплательщика рассчитывается самостоятельно контролирующим органом, такой контролирующий орган направляет (вручает) налогоплательщику уведомления-решения. . Такое уведомления-решения должно содержать основание для такого начисления налогового обязательства, ссылка на норму. Налогового кодекса Украины или иного закона, контроль за исполнением которого возложен на контролирующий орга ан, согласно которой был сделан перерасчет денежных обязательств налогоплательщика; предельные сроки уплаты денежного обязательства и сроки исправления показателей налоговой отчетности; предупреждений ния о последствиях неуплаты денежного обязательства в установленный срок; предельные сроки, предусмотренные для обжалования такого налогового уведомления-решения.
К налогового уведомления-решения прилагается расчет налогового обязательства и штрафных (финансовых) санкций.
Налоговое уведомление-решение считается направленным (врученным) юридическому лицу, если оно передано должностному лицу такого юридического лица под расписку или направлено письмом с уведомлением о вручении.
В случае, когда налогоплательщик не уплачивает согласованной суммы денежного обязательства в установленные законодательством сроки, орган государственной налоговой службы направляет (вручает) ему налоговое требование в порядке в, определенном для направления (вручения) налогового уведомления-решения.
. Источниками самостоятельной уплаты денежных обязательств или погашения налогового долга налогоплательщика являются любые собственные средства, в том числе, полученные от продажи товаров (работ, услуг), имущества, выпуска ценных бумаг, в частности корпоративных прав, полученные в качестве займа (кредит), и из других источников, с с учетом особенностей, определенных настоящей статьей, а также суммы излишне уплаченных платежей в соответствующие бюджете.
. Контрольные вопросы к теме 3
31. Какой смысл содержится в понятии администрирования налогов? ?
32 что такое налоговая декларация?я?
33. На основании каких данных формируются показатели налоговой отчетности?і?
34. Кто несет ответственность за нарушение порядка заполнения документов налоговой отчетности?і?
35. В способом может подаваться налоговая декларация в органы государственной налоговой службы?и?
36. В какой форме налоговые органы могут предоставлять налоговые консультации?ї?
37. В каких случаях контролирующий орган обязан самостоятельно определить сумму денежных обязательств налогоплательщика?у?
38. Как обжалуются решения, принятые контролирующим органом?м?
39. Какую информацию должно содержать сообщение решения контролирующего органа?у?
310. Источники самостоятельной уплаты денежных обязательств налогоплательщикаів.
К 90-летию Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации
ФИНАНСОВАЯ АКАДЕМИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по образованию в области финансов, учета и мировой экономики в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение»
Рецензенты:
М.В. Карп , проф. кафедры налогов и налогообложения Государственного университета управления, д-р экон. наук,
И.Л. Юрзинова , доц. кафедры экономики и управления Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России, канд. экон. наук,
М.В. Каширина , доц. Финансовой академии при Правительстве РФ,
Л.К. Чемерицкий , доц. Финансовой академии при Правительстве РФ
Н.П. Мельникова – профессор (введение)
Л.И. Гончаренко – профессор (главы 1.1, 2.4, 4.4, 11.2, 11.4)
А.Т. Измайлов – ст. преподаватель (главы 1.2–1.3, 2.3, 5.1, 8, 9, 10.1, 10.3)
М.Р. Пинская – доцент (главы 2.1, 4.1, 4.5, 7.3)
Д.К. Грунина – доцент (главы 2.2, 3, 4.2–4.3, 4.6–4.7, 5.2–5.3, тесты)
Л.М. Архипцева – профессор (главы 6, 7.5)
Е.Е Смирнова – доцент (главы 7.1–7.2, 7.4, 10.2)
Н.Н. Башкирова – доцент (глава 11.1)
Н.Г. Вишневская – доцент (главы 11.3-11.4)
И.В. Липатова – доцент (глава 11.5)
А.А. Артемьев – доцент (глава 11.6)
Введение
Российская налоговая система базируется на принятых в современной мировой практике принципах налогообложения, организационных основах устройства налоговой системы и состава ведущих налогов.
Начало XXI века ознаменовалось проведением в России масштабной налоговой реформы, которая не имела ранее аналогов в истории налогообложения. Началом реформы послужило принятие специальной части Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), направленной на снижение номинального налогового бремени, упрощение и унификацию налогового законодательства, преодоление карательного характера налогового контроля. Реализация задачи снижения налогового бремени для добросовестных налогоплательщиков позволила предпринимательскому сообществу решить ряд насущных практических вопросов, таких как ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса, снижение издержек, связанных с исполнением налогового законодательства. Была достигнута определенная прозрачность операций налогоплательщиков, сужены возможности для легального и нелегального снижения налоговых платежей. В ходе проведения реформы была поставлена и в значительной степени решена задача повышения правовой защищенности налогоплательщиков; важным успехом стало и повышение уровня собираемости налогов.
Вместе с тем проведение налоговой реформы со всей очевидностью показало значимость и актуальность проблемы дальнейшего развития института налогового администрирования. Снижение налогового бремени должно сопровождаться повышением общего уровня налогового администрирования. Однако сегодня он не устраивает в полной мере ни государство, ни налогоплательщиков. Для государства неприемлема ситуация, когда непрерывно растет статистика сознательного ухода налогоплательщиков от уплаты налогов с применением все более сложных как в экономическом, так и в техническом исполнении схем. Правоприменительная практика в отношении норм части первой НК РФ показала, что законодательно провозглашенные права налогоплательщиков имеют слабый механизм реализации. Налогоплательщики часто оказывались совершенно беззащитными перед налоговыми органами, требования которых нередко формально и не противоречили закону, но по существу были практически невыполнимы. Претензии по результатам налоговых проверок могли стать причиной банкротства или падения капитализации даже крупных и динамично развивающихся компаний. Положение налогоплательщиков усугублялось тем, что судебная система была не готова выступить защитником их законных прав.
Важным шагом в развитии налоговой реформы стало внесение изменений в часть первую НК РФ. Применение новых норм в практической деятельности налогоплательщиков и налоговых органов показало, что не все существовавшие проблемы решены. Более того, возник ряд дополнительных вопросов, требующих законодательного решения.
В связи с этим вопросы качественного совершенствования налогового администрирования остаются в центре внимания налоговой политики государства, ориентированной на среднесрочную перспективу.
Глава 1
Теоретические основы налогового администрирования
1.1. Налоговое администрирование: содержание, формы и методы
Эффективность функционирования налоговой системы зависит от качества управления ею. Деятельность государства по управлению налоговой системой определяется характером и задачами налоговой политики соответствующего этапа развития. В современной экономической литературе не встречается четкого определения понятия «управление налоговой системой». Практически произошла его подмена понятием «налоговое администрирование». Однако налоговое администрирование по своему содержанию представляет органичную часть управления налоговой системой.
Управление налоговой системой в широком понимании можно рассматривать как деятельность государства по управлению каждым элементом, входящим в понятие налоговой системы. В отношении первого элемента (совокупность налогов) – это законодательное установление перечня налогов и порядка налогообложения по каждому виду налогов и сборов. В отношении второго элемента – это законодательное (в конституционном, гражданском, налоговом законодательстве) установление компетенции, принципов, процедур, форм и методов организации и деятельности уполномоченных органов власти в налоговой сфере. Наконец, по третьему элементу – это определение функций и задач налоговых органов, обеспечивающих контроль и привлечение к ответственности лиц, нарушающих налоговое законодательство.
Управление налоговой системой в узком понимании представляет собой управление системой налоговых органов.
Таким образом, в основе управления налоговой системой – нормативные правовые акты (налоговое законодательство), организация практической деятельности и контроль.
Налоговое администрирование – одна из частей управления налоговой системой. Его содержание составляет деятельность уполномоченных органов управления в налоговой сфере – Министерства финансов Российской Федерации (Минфина России), Федеральной налоговой службы (ФНС России), направленная на обеспечение реализации и соблюдения налогового законодательства.
Основные элементы налогового администрирования следующие:
✓ контроль соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками (плательщиками сборов);
✓ контроль реализации и исполнения налогового законодательства налоговыми органами;
✓ организационное, методическое и аналитическое обеспечение контрольной деятельности.
Контроль соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками (плательщиками сборов) – центральный элемент налогового администрирования. Важнейшими формами контроля правильности исчисления и своевременности уплаты налогов и сборов выступают камеральная и выездная налоговые проверки.
Контроль реализации и исполнения налогового законодательства налоговыми органами включает в себя внутриведомственный контроль и налоговый аудит как формы досудебного разрешения налоговых споров налогоплательщиков с налоговыми органами.
Формами организационного, методического и аналитического обеспечения контрольной деятельности выступают: определение структуры и функциональных обязанностей (иерархия) различных уровней налоговых органов; разработка форм и содержания отчетности налогоплательщиков по налоговым платежам; процедуры представления, обработки и проверки налоговой отчетности налогоплательщиков; порядок регулирования налоговых платежей (предоставление отсрочек и рассрочек) и применения налоговых санкций; планирование и прогнозирование налоговых платежей.
С учетом компетенции исполнительных органов, содержательной наполняемости налогового администрирования на разных уровнях управления выделяется два уровня налогового администрирования. Субъектами первого уровня выступают Минфин России, ФНС России. Цель налогового администрирования на этом уровне – разработка мер по повышению уровня собираемости налогов, в том числе на основе совершенствования налогового законодательства; составление прогнозов и планирование налоговых поступлений в бюджет с учетом анализа текущих платежей и т. д. Субъектами второго уровня выступают территориальные налоговые органы и отдельные подразделения ФНС России. Содержание налогового администрирования на этом уровне составляют мероприятия по осуществлению налогового контроля за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и нижестоящими налоговыми органами, предоставлением отсрочек и привлечением к ответственности за налоговые и административные правонарушения виновных лиц.
Налоговое администрирование как деятельность уполномоченных органов управления охватывает не только исполнение действующих норм налогового законодательства, но и сбор, анализ информации, в том числе по практике исполнения процедур налоговых проверок, и разработку мер по реформированию механизма исчисления налогов, процедуры и методики налогового контроля. Качественная работа налогового аппарата способна выявлять факты несовершенства налогового законодательства, позволяющие налогоплательщикам минимизировать свои платежи или уклоняться от их уплаты, и принимать превентивные меры по устранению указанных нарушений (рис. 1.1).
Учитывая рассмотренные аспекты понятия налогового администрирования, отметим, что оно уже общего понятия управления налоговой системой, но вместе с тем шире определения налогового контроля.
Рис. 1.1. Содержание понятия налогового администрирования
Однако в современной российской практике исходя из сложившейся функциональной структуры органов исполнительной власти и для обеспечения полноты поступления налоговых платежей в бюджет ФНС России выполняет две дополнительные (не свойственные фискальным органам) функции: государственной регистрации налогоплательщиков (организаций и физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) и инициирования процедуры банкротства организаций. Процедурные вопросы этих функций не являются предметом НК РФ. Соответственно с теоретической точки зрения они не входят в понятие управления налоговой системой. Но будучи деятельностью уполномоченных органов управления по обеспечению контрольной функции, представляется, что и регистрация налогоплательщиков, и возбуждение дел по банкротству должников включаются в понятие налогового администрирования.
Налоговое администрирование должно базироваться на реализации такого принципа построения налоговой системы, как принцип эффективности, а именно обеспечения максимального поступления налогов и сборов в бюджет при минимальных издержках взимания и налогового контроля. Один из показателей эффективности налогового администрирования – минимизация административных расходов по сбору налогов (в том числе на содержание налогового аппарата) и контроля соблюдения налогового законодательства.
На первом этапе современной налоговой реформы, характерной особенностью которого была фискальная направленность, налоговому администрированию были присуще те же недостатки, что и всей налоговой системе:
✓ наличие пробелов и недоработок в общих принципах управления налоговой системой и соответственно налогового администрирования;
✓ недостаточный уровень проработанности законов, регулирующих исчисление отдельных налогов;
✓ недостатки в управлении налоговых органов, в том числе при взаимодействии их с другими государственными органами управления и контроля.
Главная задача того периода состояла в обеспечении любой ценой требуемого объема налоговых поступлений в условиях бюджетного дефицита. При этом действенность и эффективность контроля государства над уплатой налогов была невысокой (по заявлению ряда специалистов и государственных деятелей, уровень собираемости налогов в России составлял 40–60 %, причем без учета так называемых схем оптимизации). Применение схем было и следствием высокого уровня налоговой нагрузки.
Как показывает мировой опыт, более эффективное администрирование налогов (имеется в виду налоговый контроль) и создание экономических стимулов для их уплаты (например, через расширение партнерских отношений) – основные направления решения проблемы уклонения от налогообложения. При этом под первым зачастую подразумевается ужесточение мер по сбору налогов (увеличение административной нагрузки), а под вторым – снижение уровня налогообложения. Однако на самом деле оценка такой позиции неоднозначна. Между теми и другими процессами имеет место достаточно жесткая причинно-следственная связь. Сокращение числа налогов, снижение налоговой нагрузки и совершенствование механизма налогообложения привели к тому, что вопросы налогового администрирования (как налогового контроля) приобрели особую важность, стали в XXI веке первостепенными. Так, заместитель министра финансов С.Д. Шаталов отмечает: «Снижение налогов само по себе недостаточно для того, чтобы побудить недобросовестных налогоплательщиков в полном объеме исполнять свои налоговые обязательства. Устанавливая низкие налоги, государство вправе жестко требовать их уплаты. Без этого на рынке не будет равных конкурентных условий, поскольку тот, кто не платит налогов, будет иметь очевидное преимущество перед честным налогоплательщиком» .
При этом налоговое администрирование следует признать одной из наиболее социально выраженных сфер управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс межбюджетных отношений регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают социальную напряженность в обществе. Налоговая культура создается на основе взаимного уважения всех участников налоговых правоотношений.
Методы взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков могут быть достаточно разнообразными, но укрупненно можно выделить три основных типа:
✓ административного принуждения;
✓ регулируемых альтернатив;
✓ дружественного партнерства.
Соотношение между ними и масштабы их развития определяются проводимой налоговой политикой и качественным состоянием контрольной деятельности.
К методам административного принуждения относятся применение налоговых санкций, арест банковских счетов, другого имущества налогоплательщика и т. д. Исходя из того, что налоги обязательны к уплате, такие обеспечительные меры будут существовать всегда. Введение в действие НК РФ способствовало распространению другого типа методов налогового администрирования, а именно метода регулируемых альтернатив. Налогоплательщикам предоставлена свобода выбора между разрешенными законом разными вариантами юридической формы ведения деятельности, порядка ведения и составления учета и отчетности, способа исполнения обязательства по уплате налога, применением или отказом от налоговых льгот и т. д. Однако после выбора того или иного поведения оно становится обязательным для налогоплательщиков и исходным при проверке налоговыми органами. В некоторых странах декларируется переход в налоговом администрировании от преимущественно принудительных силовых методов к отношениям сотрудничества (дружественного партнерства) с налогоплательщиками (заключение соглашений о применяемых ценах по контролируемым сделкам, о переносе сроков уплаты задолженности и т. д.).
Третий метод не так давно считался неприемлемым в российской практике из-за недостаточного уровня налогового администрирования, состояние которого и отражается прежде всего на характере взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов. Но разработанные законопроекты о регулировании трансфертного ценообразования для целей налогообложения включают в себя элементы заключения соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками. Однако предполагаемая стоимость заключения соглашения с ФНС России о принципах ценообразования может составить 1,5 млн руб.
Для построения более масштабных отношений партнерства требуются разработка и законодательное установление процедуры согласования спорных или отсутствующих в действующем законодательстве положений. В самом общем виде данная процедура в некоторых зарубежных законодательствах по налогам состоит в следующем:
✓ налогоплательщик посылает запрос в налоговый орган на предварительное разъяснение положений налогового законодательства;
✓ полученное разъяснение имеет определенную законом юридическую силу;
✓ учитывая содержание разъяснения, налогоплательщик либо строго следует ему и рассчитывает на правовую защиту при налоговых проверках, либо имеет право в судебном порядке оспорить его до наступления события (проведения операции или проверки налогового органа).
Для повышения конкурентоспособности налоговой системы крайне важно, чтобы налоговое администрирование строилось исключительно на нормах закона, т. е. было обоснованным. Для этого большое значение имеют четкость и полнота прописи процедур проведения налоговых проверок непосредственно в Налоговом кодексе.
В развитых странах перед налоговыми органами при исполнении ими своих контрольных функций ставится двуединая задача: с одной стороны – содействия добросовестным налогоплательщикам, а с другой – пресечения попыток налоговых правонарушений и наказания за их совершение. Исходя из этого ошибки или нарушения, которые выявляются в ходе налоговых проверок, делятся на следующие группы:
1) допущенные по небрежности или из-за недостатка внимания;
2) допущенные в силу неправильного или неполного понимания закона;
3) злоупотребление легальными льготами или недоработками в законодательстве;
4) намеренно допущенные ошибки или искажения в отчетности (включая применение методов укрытия их от налоговой проверки) .
Задача налогового администрирования в условиях развития рыночных отношений состоит и в оперативном реагировании на различные изменения в экономических и налоговых отношениях. Недопоступление налоговых платежей в бюджетную систему может сигнализировать о том, что:
1) действующие нормы налогового законодательства перестали отвечать потребностям экономического развития (отдельных отраслей, видов деятельности, операций и т. д.), и их следует проанализировать и, возможно, изменить;
2) применяемые методы контроля налоговых органов утратили способность отслеживать возникающие схемы минимизации налоговых платежей и перекрывать уход налогоплательщиков от уплаты налогов;
3) усилились международные интеграционные процессы, и возникла необходимость координации действий не только отечественных, но и зарубежных налоговых органов с учетом особенностей национальных налоговых законодательств, а также международных правил об избежании двойного налогообложения.
В результате анализа причин недопоступления налоговых платежей может потребоваться изменение структуры и функций налоговых органов, направлений налоговой политики и методических основ налогообложения.
Состояние налогового администрирования как качество деятельности фискальных налоговых органов по контролю наряду с характеристикой налогового законодательства и уровнем налоговой нагрузки на организации и физические лица является важнейшим критерием оценки конкурентоспособности национальной налоговой системы.
Одна из предпосылок для улучшения климата во взаимоотношениях налогоплательщиков и налоговых органов – установление объективного критерия результатов работы налогового инспектора. Им не должен быть показатель выполнения плана по объему доначислений, произведенных в процессе проведения налоговых проверок. Возможно, им может стать специально разработанный агрегированный показатель, а до него – показатель отсутствия судебных исков по существу налоговых проверок или доля выигранных в арбитражном суде дел.
Важнейшими условиями повышения качества налогового администрирования выступают: совершенствование организационной структуры налоговых органов, укрепление их материально-технической базы, использование новых технологий контрольной работы, в том числе и по отбору налогоплательщиков для проведения выездных проверок, изменение концепции взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, поднятие на принципиально новый уровень информационно-технологического обеспечения аналитической работы (создание центров обработки данных – ЦОД), повышение квалификации кадров, разработка качественных профессиональных стандартов деятельности работников налоговых органов.
Для современного этапа развития системы налогового администрирования характерно расширение международного сотрудничества налоговых органов разных стран в различных формах – от разовых или периодических консультаций и взаимного обмена информацией об изменениях налогового законодательства до заключения долгосрочных соглашений, в том числе направленных на борьбу с уклонениями от уплаты налогов.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под управлением налоговой системой?
2. В чем состоит содержание налогового администрирования? Каковы его элементы и их характеристика?
3. Какие органы являются субъектами первого уровня налогового администрирования? Каковы цели их деятельности?
4. Какие задачи стоят перед субъектами второго уровня налогового администрирования? Каково соотношение налогового администрирования и налогового контроля?
5. Какие методы налогового администрирования вам известны, каковы их организационные характеристики?
Аннотация.
Устойчивое функционирование экономики страны во многом зависит от управления налоговой системой, которое определяется характером и задачами налоговой политики соответствующего этапа развития. В статье рассмотрены этапы становления и развития налогового администрирования в России: 1 этап – конец IX в. – первая половина XVII в.; 2 этап – вторая половина XVII в. – 1916 г.; 3 этап – с 1917 г. по 1991 г.; 4 этап – с 1991 г. – по настоящее время. Выявлены особенности и дана характеристика основным событиям каждого этапа. Особое внимание уделено развитию института налогового администрирования в постсоветский период: исследованы проблемы налогового администрирования, раскрыто его социально-экономическое содержание, особенности современных изменений. Выделены периоды институционализации налогового администрирования в Российской Федерации. Доказана взаимосвязь между организационными преобразованиями налоговых органов и трансформацией института налогового администрирования. Обоснованы направления развития налогового администрирования с учетом мировой теории и практики налогообложения.
Ключевые слова: налог, государство, налоговая система, налоговые органы, налоговое администрирование, собираемость налогов, прямые налоги, косвенные налоги
10.7256/2306-4234.2013.2.622
Дата направления в редакцию:
12-03-2019
Дата рецензирования:
12-03-2019
Дата публикации:
1-6-2013
Abstract.
Steady functioning of national economy in many respects depends on management of the taxation system which is determined by the character and tasks of tax policy at a corresponding stage of development. The author of the article considers stages of formation and development of tax administration in Russia: the 1st stage lasted since the end of the IX century until the first half of the XVII century; the 2d stage lasted since the second half of the XVII century untill 1916; the 3d stage lasted since 1917 until 1991; the 4th stage lasted since 1991 to the present day. Features are revealed and the description of the basic events at each stage is described. The special attention is paid at the development of the tax administration institution during the Post-Soviet period: problems of tax administration are researched and so are its social and economic maintenance and features of modern changes. The periods of tax administration in the Russian Federation are defined. The interrelation between organizational transformation of taxing authorities and transformation of the tax administration institution is proved. Directions of development of tax administration taking into account the world theory and taxation practice are proved.
Keywords:
Fiscal performance, tax administration, tax authorities, taxation system, state institution, tax, direct taxes, indirect taxes
Обоснование необходимости рассмотрения эволюции налогового администрирования
Налоговое администрирование представляет собой один из основных элементов управления налоговой системы, способствующих устойчивому функционированию экономики страны. Управление налоговой системой определяется характером и задачами налоговой политики соответствующего этапа развития. В связи с этим исследование проблемы становления и развития налогового администрирования в России позволяет раскрыть его социально-экономическое содержание, особенности современной трансформации, а также эволюционные процессы его становления и современной динамики.
Понятие «администрирование» (лат. administration - руководство, управление) достаточно редко использовалось в отечественной науке для целей описания управленческой деятельности, так как его семантическое содержание соответствует понятию «управление». Учитывая данное обстоятельство, налоговое администрирование в самом упрощенном толковании можно определить как управление налогообложением. При этом управление налоговыми отношениями должно быть организовано, прежде всего, со стороны государства, что обусловливает рассмотрение в качестве управляющего субъекта именно государственных органов. Деятельность таких структур в ряде нормативно-правовых документов исполнительных органов федерального уровня была в 2000-х годах впервые охарактеризована термином «налоговое администрирование».
Налоговое администрирование занимает особое место в финансовых и налоговых отношениях. Оно играет важную роль в финансовой системе государства по мобилизации налоговых доходов. Соответственно, их сбалансированное регулирование имеет важнейшее значение как с точки зрения исполнения доходной части бюджета, так и с точки зрения взаимоотношений участников налоговых взаимосвязей.
Этапы становления налогового администрирования в России
Становление и развитие налогового администрирования осуществлялось одновременно с развитием налоговой системы. Его функционирование неотделимо от развития государства и общества как целостное явление.
Непосредственная взаимообусловленность государства и налогов подчеркивается многими исследователями. Так, К. Маркс подчеркивал императивный, властный характер налогов, утверждая, что «в налогах воплощено экономически выраженное существование государства» . Д. Норт, определяя содержание государства, подчеркивал, что оно выступает как организация со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на географический регион, границы которого устанавливаются его способностью облагать налогом подданных . По классическому определению А. Смита функции государства сводятся к трем важнейшим задачам: обеспечение национальной обороны, отправление правосудия, организация общественных работ и общественных учреждений, содержание которых невыгодно, но необходимо. Кроме того, по определению Дж. Кейнса, государство должно оказывать руководящее влияние на экономические процессы, в том числе - на склонность к потреблению, путем соответствующей системы налогов, частично фиксированием нормы процента и, возможно, другими способами .
Э. А. Вознесенский указывает, что поскольку существование финансов в отличие от других стоимостных категорий немыслимо вне государства, без придания финансовым отношениям государственно-властного характера, то система финансовых отношений должна быть организована с учетом правовых норм . В связи с этим, важнейшим условием институционализации налогового администрирования следует признать нормотворчество. При этом создание системы сбора государственных доходов, которые должны систематически поступать в бюджет, опирается и на экономические условия воспроизводственного процесса, специфику организации производства, обмена, распределения и потребления.
В России становление и развитие налогового администрирования, на наш взгляд, следует рассматривать применительно к четырем этапам - начиная с конца IX в. и по настоящее время (таблица 1).
Таблица 1 - Ретроспектива становления и развития налогового администрирования в России
|
конец IX в. - первая половина XVII в. |
Развитие налоговых отношений. Становление налоговой системы |
Заложение основ прямого и косвенного налогообложения; Замена натуральных платежей денежными; С появлением российской государственности и централизацией власти в конце XV в. сложились предпосылки для создания специальных органов, ведающих сбором налогов в масштабе государства; Становление системы учета налогоплательщиков |
|
|
вторая половина XVII в. - 1916 г. |
Формирование и становление налогового администрирования в Российской империи |
Попытка реализовать принцип справедливости налогообложения - раскладка податей на каждого плательщика-тяглеца производилась совместно правительством и обществом; Создано министерство финансов, основной задачей которого стало управление государственными доходами и расходами; Внедрение подоходного налогообложения; Введение особых местных органов финансового управления, на которых возложено было наблюдение за правильностью распределения прямых налогов, всестороннее изучение податных сил населения; Учреждены должности податных инспекторов, которые осуществляли контроль за правильным взиманием налогов, пошлин и различных сборов на своих участках; Увеличение собираемости налогов |
|
|
с 1917 г. по 1991 г. |
Разрушение налоговой системы. Административные методы изъятия прибыли |
Прекращение действия налогов в период военного коммунизма; Основное звено налоговой системы - налоговая инспекция - структурное подразделение районных и городских финансовых отделов; Управление налогов и сборов, налоговые отделы и инспекции были переименованы соответственно в управления, отделы и инспекции государственных доходов; Основная работа по систематическому контролю за выполнением планов госдоходов, правильным исчислением и своевременным поступлением всех платежей в бюджет возлагалась на городские и районные инспекции по государственным доходам, которые входили в структуру районного (городского) финансового отдела исполкома соответствующего Совета народных депутатов |
|
|
с 1991 г. - по настоящее время |
Формирование налоговой системы и налогового администрирования, отвечающих рыночным отношениям |
Эволюционное реформирование налоговой системы; Возрождение налоговой службы; Принятие и введение в действие общей и специальной частей НК РФ; Внедрение информационных технологий и функциональная модернизация деятельности налоговых органов; Развитие технологий электронного взаимодействия с налогоплательщиками |
Первый период - это начальный этап становления налоговой системы и налогового администрирования в процессе развития налоговых отношений. Он отличался неразвитостью и случайным характерам установления налогов. В рассматриваемом начальном периоде на Руси были определены виды налогов, которые взимались у населения. Собираемые платежи имели признаки налога - безусловность, безвозвратность и индивидуальная безвозмездность взимания. Именно они являются исторической «основой» развития налоговой системы Российского государства.
До становления Московского государства для российской практики налогообложения было характерно наличие множества обязательных податей в пользу князя. Взимание платежей носило не постоянный характер. Единой и слаженной системы взимания платежей не существовало.
Администрированием большинства прямых налогов занимался Приказ большого прихода. Одновременно с ним oблoжeниeм наceлeния занимались территориальные приказы. В силу этого налоговая система России в XV - XVII вв. была достаточно сложна и запутана. Вместе с тем, рассматриваемый период характеризуется уже системным подходом к управлению налогообложением Великим князем и формированием единой финансовой системы. Осуществляется проверка финансовой деятельности приказов, проводится анализ приходных и расходных книг.
Прослеживается поэтапная системность администрирования существующих налогов. В этот период были определены органы, отвечающие за поступления в казну причитающихся налоговых платежей. Исходя из проведенных исследований, можно сделать вывод о том, что администрирование существующих платежей началось с формированием государственности Руси и возникновением налоговых взаимосвязей, а также развитием налоговой системы.
Об эффективности налоговой системы в интересах развития экономики в рассматриваемом периоде не могло идти речи. Так как практически финансово-хозяйственные отношения не были развиты. На первоначальном этапе администрирование налоговых платежей носило случайный и бессистемный характер, преследуя только единственную цель по применению мер и мероприятий для удовлетворения потребности княжеского двора.
В дальнейшем администрирование приобретает более организованный и системный характер: определены уполномоченные органы по взысканию налоговых платежей; определен порядок обеспечения платежей в царскую казну; вырабатываются меры принудительного взыскания задолженности.
Особенностью второго периода становления и развития налоговой системы и налогового администрирования было то, что они перешли в новую фазу развития. Актуальность рассмотрения взаимосвязи налоговой системы и налогового администрирования и его эффективности в период экономического развития Российской империи обусловлена богатством исторического опыта налогообложения. Рассмотрение взаимосвязей позволяет не только более глубоко оценить динамику происходящего в данной области в сегодняшние дни и сделать определенные выводы о перспективах развития рассматриваемой проблемы в будущем, но и определить, какие эффективные методы и решения, а также удачные финансовые конструкции могут быть использованы в сегодняшней работе в налоговой сфере.
Проведение налоговой реформы, в результате которой основное бремя налогов было снято с крестьян и переложено на те сословия, которые номинально продолжали числиться в неподатном состоянии, привело к увеличению нагрузки на чиновников Казенных палат. В связи с изменением социального состава плательщиков, введением новых налогов и новых способов их взимания уже вскоре выяснилось, что чиновники не могут справиться с задачей их исчисления и взимания. Усложняющаяся налоговая система настоятельно требовала реформ в области контроля за поступлением налогов, создания соответствующих административных учреждений с целью эффективного администрирования налоговых платежей.
До учреждения податной инспекции надзор со стороны Казенных палат за торговлей и промыслами был весьма слаб. Раз в год чиновники для особых поручений производили их генеральную проверку. Постоянный же надзор был возложен на волостных старшин и выборных торговых депутатов, которые в гораздо большей степени заботились о частных интересах торговцев и промышленников, чем о пополнении государственной казны. Уклонение от уплаты торговых пошлин носило массовый характер.
Вместе с тем, существующие налоги и пошлины не были обременительными. За три года (1882-1884 гг.), предшествующих созданию податной инспекции, торговые пошлины составляли 61248 тыс. рублей, а за три года после ее создания (1886-1888 гг.) они возросли до 72243 тыс. рублей .
Без деятельного участия податных инспекций была бы невозможна реформа и администрирование промыслового налога 1898 г. Промысловый налог уплачивался торговыми заведениями и промышленными предприятиями за право ярмарочной торговли. Крупные акционерные предприятия уплачивали дополнительный промысловый налог в форме налога с капитала и процентного сбора с прибыли. Существовал налог на недвижимое имущество. К началу XX в. в России доминировали уже прямые налоги.
Податные инспекции, как исполнительные органы Казенных палат, содействовали водворению более правильных приемов при исчислении и взимании податей и пошлин. Их трудами были собраны разносторонние данные об экономическом положении населения, положенные в основу многих реформ, проведенных в финансовом законодательстве .
Можно сделать вывод о том, что непосредственно чиновнику в лице податного инспектора предписывалась роль «локомотива» в проводимых реформах. Эффективная работа инспекторского состава в конечном результате влияла на собираемость налоговых платежей, уклонение от их уплаты было сведено к минимуму.
Финансовое положение России перед началом первой мировой войны было довольно устойчивым. По бюджетной росписи на 1914 г. доходы были определены в сумме 3522 млн. рублей, расходы - 3303 млн. рублей. В общегосударственных доходах одной из наиболее крупных статей был доход от казенной винной монополии - 935,8 млн. рублей. Казенное имущество и капиталы приносили 805 млн. рублей, среди них наибольшие доходы обеспечивали железная дорога и лесное хозяйство .
Налоги планировались по трем подразделениям: прямые налоги - 264,5 млн. рублей, косвенные налоги - около 710 млн. рублей и пошлина - более 230 млн. рублей. Среди прямых общегосударственных налогов выделялся промысловый налог - 145,8 млн. рублей с ростом к 1913 г. на 12,2 млн. рублей или на 9,1 %, что говорит о развитии промышленности в России. Поземельный налог, имущественный налог и подати вместе должны были принести казне 83 млн. рублей. Из косвенных налогов почти половину - 351,9 млн. рублей - составляли таможенные сборы, 150 млн. рублей - акциз на сахар, 98,4 млн. рублей - акциз на табачные изделия и спички .
Следует отметить, что истинное значение налогов в бюджете дореволюционной России было существенно больше, чем кажется при рассмотрении доходных статей. Например, казенные железные дороги, принося высокие доходы (около 680 млн. рублей), сами же и «съедали» их на свое содержание. Казенная винная монополия учитывается в расходах, поглощая более четверти тех доходов, которые дает государству. И лишь налоги обеспечивают доходы бюджета государства при минимальных затратах .
Исследование второго этапа развития налоговой системы и налогового администрирования позволяет сделать вывод о том, что налоговая политика государства с четкой организацией налогового администрирования приводит к эффективной налоговой системе, что характеризуется устойчивым финансовым положением государства. Рост эффективности налоговой системы, выразившийся в значительных налоговых поступлениях в казну за счет количественного показателя налогоплательщиков, связан с бурным развитием промышленности в России.
Безусловно, данный рост был обеспечен также за счет применения мер налогового администрирования уполномоченным органом в сфере налогообложения в интересах хозяйствующих субъектов без обременения налогообложения. Улучшение собираемости налогов было осуществлено за счет устойчивого развития российской экономики и эффективной организации работы уполномоченного органа по взысканию платежей.
Третий период характеризуется противоположными тенденциями развития налогообложения, налоговой системы и налогового администрирования при советской власти. Организация работы по налоговому администрированию в рассматриваемом периоде отличалась высокой организованностью со стороны уполномоченных органов.
Вместе с тем, объемы платежей государственных предприятий из прибыли в союзный бюджет и бюджеты республик снижались: 1986 г. - 129,8 млрд. рублей, 1987 г. - 127,4 млрд. рублей, 1988 г. - 119,6 млрд. рублей, 1989 г. - 115,5 млрд. рублей. Параллельно, при росте расходов, масштабы финансового кризиса нарастали. В конце 1991 г. внутренний государственный долг превысил 995 млрд. рублей, внешний долг достиг 47 млрд. инвалютных рублей .
Результаты анализа развития налоговой системы и налогового администрирования в условиях функционирования государственной системы планового распределения финансовых ресурсов показали, что налоговая система выполняла роль аккумулятора части валового внутреннего продукта (ВВП). Функции регулирования развития производства, координации и стимулирования основных направлений его технической модернизации выполняли плановые и снабженческие государственные органы. Присущие мировой налоговой практике и в определенной степени применяемые ранее в инструментарии российской налоговой политики, регулирующая, стимулирующая и социальная функции были полностью замещены механизмами централизованного планирования, государственного снабжения и государственного социального обеспечения.
Налоговая система превратилась в мощный дестабилизирующий фактор развития отечественной экономики: существовавшая практика взимания налоговых платежей в виде отчислений от прибыли и налога с оборота способствовала снижению эффективности функционирования производства, тормозила его научно-техническое развитие, стимулировала процесс разбалансирования товарного рынка. В условиях функционирования государственной системы планового распределения финансовых ресурсов, предпосылки роста эффективности налоговой системы отсутствовали.
Особенность администрирования налоговых платежей заключалась в том, что учет налогоплательщиков осуществлялся путем регистрации финансовыми органами граждан, имевших доходы либо иные объекта налогообложения в СССР.
Четвертый этап развития связан с кардинальными преобразованиями в политической и экономической жизни России в начале 90-х годов XX в. Интеграция постсоциалистической системы в единый мировой хозяйственный комплекс потребовала создания новой налоговой системы. Однако закладываемые при ее формировании показатели, отвечающие уровню достаточно стабильных иностранных государств, уже с момента создания налоговой системы России не отвечали реальным условиям налогообложения и делали ее неэффективной.
Самой сложной проблемой при разработке новой налоговой системы была необходимость, как минимум, сохранения сложившегося ранее уровня доходов государства, поскольку нельзя было сразу отказаться от финансирования из бюджета целого ряда различных социальны программ. Решение этой задачи усложнялось, с одной стороны, падением производства и сокращением доходов бюджета вследствие уменьшения налоговых поступлений, а с другой стороны - необходимостью компенсации за счет бюджета растущих социальных издержек рыночных преобразований.
Постепенно по мере накопления опыта налогообложения «нерыночные» налоги отменялись, ставки на действующие налоги снижались, вводились новые права и гарантии для налогоплательщиков, смягчались меры ответственности. Однако в результате того, что налоговая система постоянно совершенствовалась, в законодательные акты необходимо было постоянно вносить изменения и дополнения, порой по нескольку раз в год. Как правило, изменения и дополнения имели так называемую «обратную силу», то есть распространяли своедействие на отношения, возникшие с начала года, в котором были приняты данные изменения.
Издавалось огромное количество нормативных документов, разъяснявших порядок применения законов и изменений к ним. В результате налоговая система была невероятно сложной и запутанной. Все эти годы российская налоговая система и применяемые меры налогового администрирования не обладали таким важнейшим качеством, как стабильность. Ситуация несколько улучшилась лишь после принятия вначале первой, а затем и второй частей Налогового кодекса.
Что касается органов, ведущих контроль за своевременностью и полнотой уплаты налоговых платежей в бюджет, то они также неоднократно подвергались реформированию. Созданная в 1991 г. Государственная налоговая служба Российской Федерации в 1998 г. была преобразована в Мини-стерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России), которое в свою очередь в 2004 г. было преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России). Вместе с преобразованием структуры налоговых органов изменялись и расширялись выполняемые ими функции.
Организационные преобразования налоговых органов способствовали трансформации института налогового администрирования. Изменения в системе управления налоговыми отношениями сформировали принципиально новые социально значимые институты, ставя перед ними более сложные задачи. На первый план были выдвинуты важнейшие цели социально-экономического развития, изменены объекты контроля и его целевые установки.
Государство в лице органов налогового контроля продолжает осуществлять контроль, направленный на проверку законности, правильности и полноты исполнения налоговых обязательств, однако сфера ответственности налоговых администраций перед обществом в новых условиях существенно расширяется. Появляется необходимость оценить качественные характеристики налогового администрирования и выработать конкретные рекомендации по упрощению его процедур для законопослушных налогоплательщиков и переориентации системы контроля на сдерживание налоговых правонарушений и противодействие оппортунистическому поведению.
В последние годы (с 2006 г.) в ФНС России и ее территориальных структурах разрабатывается и внедряется в практику методология налогового администрирования. Она основана на более тщательной подготовке информационной базы, использовании многовариантных проектировок, учитывающих многочисленные факторы, влияющие на процесс налогового администрирования, в том числе оценке влияния на поступления налоговых платежей изменений, вносимых в налоговое законодательство, оценке налогового потенциала. Тем более что с началом автоматизации обработки информации в налоговых инспекциях появилась возможность использования известных статистических методов анализа и прогнозирования налоговых проверок, налоговых поступлений, налоговых правонарушений, налоговых рисков.
Таким образом, четвертый этап развития налогового администрирования в России отличается радикальными политическими и экономическими преобразованиями, носит сложный и многоаспектный характер. В связи с чем, считаем возможным разделить его на ряд отдельных временных периодов, характеризующих основные события становления налогового администрирования в постсоветский период (таблица 2).
Таблица 2 - Ретроспектива институционализации налогового администрирования в Российской Федерации
|
Характеристика основных событий этапа |
||
|
Организация института налогового администрирования |
Создание Главной государственной налоговой инспекции в составе Минфина РФ (1990 г.); Создание Государственной налоговой службы РФ (1991 г.); Введение законов, регулирующих функционирование налоговой системы РФ; Использование подзаконных актов в качестве формальных правил налогообложения |
|
|
Первичное формирование институциональных норм и правил |
Внедрение информационных технологий и функциональная модернизация деятельности налоговых органов в рамках пилотных проектов; Неупорядоченное развитие регионального и местного налогообложения, а также внутренних оффшоров; Активное воздействие судебной практики на совершенствование налоговых правил и условий взимания налогов; Директивно-инструктивное регулирование законодательных норм на фоне несовершенства правовой базы; Активное применение льготных механизмов без учета их экономической и социальной отдачи |
|
|
Кодификация законодательства и унификация налогового администрирования |
Создание Министерства по налогам и сборам (1998 г.); Принятие и введение в действие общей части НК РФ; Развитие функциональной специализации администрирования; Активизация судебных методов разрешения налоговых споров; Реструктуризация задолженности по налогам |
|
|
Введение в действие специальной части НК РФ |
Снижение числа действующих налогов, упорядочение применения и сокращение налоговых льгот; Начало перехода на функциональную структуру деятельности налоговых органов, активизация камерального контроля; Внедрение налогового учета; Использование доктрины «деловой цели» в судебной практике по налоговым спорам; Целевое администрирование крупнейших налогоплательщиков |
|
|
Оптимизация состава налогов и сборов |
Преобразование МНС РФ в Федеральную налоговую службу в составе Министерства финансов РФ; Придание Минфину полномочий в области налогов; Унификация налоговых процедур в единой автоматизированной информационной системе и внедрение стандартов обслуживания |
|
|
Завершение процесса формирования института |
Установление четко регламентированных сроков и процедур взаимодействия в рамках мероприятий налогового контроля; Введение обязательного электронного декларирования; Ограничение объема запрашиваемой для контроля информации при проведении проверки; Четкое закрепление в законе порядка возмещения НДС |
|
|
Оптимизация и упрощение налогового администрирования |
Изменение правил зачета излишне уплаченных налогов; Введение процедур досудебного урегулирования налоговых споров; Упрощение камеральных проверок; Запрет на повторное представление документов на проверку; Принятие Концепции планирования выездной налоговой проверки и критериев риска совершения налогоплательщиками налогового правонарушения; Упрощение налоговых правил и снижение налоговой нагрузки в рамках антикризисных мер; Развитие системы предоставления отчетностей по телекоммуникационным каналам связи. |
|
|
2011- по настоящее время |
Совершенствование института налогового администрирования. Модернизации налоговых органов на основе более полной автоматизации их деятельности |
Максимальное разделение информационной системы на два блока функций: автоматической обработки информации (налоговый автомат) и интерактивной работы пользователей; Создание централизованной системы ведения ЕГРН и ЕГРЮЛ, включая единую базу данных сведений о налогоплательщиках; Развитие технологий электронного взаимодействия с налогоплательщиками, включая перестройку сервиса «Личный кабинет»; |
Эффективность функционирования налоговой системы зависит от качества управления ею. Деятельность государства по управлению налоговой системой определяется характером и задачами налоговой политики соответствующего этапа развития. В современной экономической литературе не встречается четкого определения понятия «управление налоговой системой». Практически произошла его замена на понятие «налоговое администрирование».
Управление налоговой системой можно рассматривать как деятельность государства по управлению каждым элементом, входящим в понятие налоговой системы. В отношении первого элемента (совокупность налогов) – это законодательное установление перечня налогов и порядка налогообложения по каждому виду налогов и сборов. В отношении второго элемента (компетенции органов власти и управления в налоговой сфере) – это законодательное (в конституционном, гражданском, налоговом законодательстве) установление компетенции, принципов, процедур, форм и методов организации и деятельности уполномоченных органов власти в налоговой сфере. Наконец, по третьему элементу (совокупность налоговых органов) – это определение функций и задач налоговых органов, обеспечивающих налоговый контроль и привлечение к ответственности лиц, нарушающих налоговое законодательство.
Таким образом, управление налоговой системой базируется на трех основах: нормативно – правовые акты (налоговое законодательство), организационные основы деятельности субъектов налоговых отношений, налоговый контроль.
Налоговое администрирование следует рассмотреть как органическую часть управления налоговой системой (рис. 10). В основу утверждения может быть также положено первоначальное значение термина «администрирование». «Администрация» происходит от латинского слова, означающего служба, управление. Под администрацией понимают совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления.
Таким образом, из первоначального толкования термина «администрация» и современного его содержания следует, что налоговое администрирование – это деятельность государственных органов управления , но не законодательных органов власти в налоговой сфере. Законодательными органами устанавливаются основные принципы, формы и методы организации налоговых отношений, что составляет содержание законодательства о налогах. Налоговое администрирование как управленческая деятельность государственных органов направлено на реализацию законодательных норм.
Деятельность государственных органов управления, направленная на реализацию регулирующих возможностей налогов, – это управление налоговыми отношениями в части, осуществляемой другими органами управления и власти (Минфин, МЭРТ РФ и др. заинтересованными и уполномоченными управленческими ведомствами). В частности, поправки в ч. I НК РФ перераспределили полномочия МФ РФ и ФНС России в налоговой сфере, передав все правоустанавливающие функции первому, а правоприменительные – второй. Деятельность иных управленческих органов исполнительной власти относится к налоговому администрированию лишь в узком (контрольном) сегменте.
Таким образом, налоговое администрирование – это деятельность уполномоченных органов управления, главным образом ФНС РФ и его территориальных органов, частично МФ РФ, Федеральной таможенной службой РФ, направленная, прежде всего, на обеспечение и реализацию контроля за соблюдением налогового законодательства всеми участниками налоговых отношений. При этом налоговое администрирование по содержанию включает в себя не только контрольные действия налоговых органов.
Рис. 10 Соотношение понятий «управление налоговой системой» и «налоговое администрирование»
Основными элементами налогового администрирования выступает:
контроль за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками (плательщиками сборов);
контроль за реализацией и исполнением налогового законодательства налоговыми органами;
организационное, методическое и аналитическое обеспечение контрольной деятельности.
Контроль за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками выступает центральным элементом налогового администрирования. В этом, прежде всего, состоит предназначение налоговых органов и такой вывод следует из экономической природы налогов, их внутреннего противоречия. Обязательность уплаты налогов объективно предопределяет неотвратимость наказания за налоговые нарушения, а она без соответствующего контроля вряд ли может быть достижима. Осознание важности налогового контроля проявилось как в законодательном определении налогового контроля, так и в разработке многих процедурных аспектов его проведения. Важнейшими формами контроля правильности исчисления и своевременности уплаты налогов и сборов выступают камеральная и выездная налоговые проверки.
Рыночная экономика успешно развивается при условии параллельного процесса укрепления гражданского общества на основе первенства норм права. Налоговое администрирование должно быть направлено на соблюдение баланса интересов государства и налогоплательщиков. Налоговое законодательство должны исполнять и сами налоговые органы, в том числе при проведении контрольных мероприятий, в том числе в части реализации процедурных и процессуальных норм налогового законодательства. Выделяется внутриведомственный контроль, а именно в рамках проведения повторных проверок налогоплательщиков, а также налоговый аудит как форма последующего налогового контроля за результатами деятельности налоговых органов и досудебного разрешения налоговых споров налогоплательщиков с налоговыми органами. С другой стороны, налоговый аудит благодаря общению с налогоплательщиками позволяет систематизировать информацию о разногласиях, выделяя случаи, причиной которых стало несовершенство налогового законодательства.
Выполнение контрольных действий налоговыми органами невозможно без организационного, методологического и методического обеспечения их деятельности. Формами организационного и методического обеспечения деятельности выступают: определение структуры и функциональных обязанностей (иерархия) различных уровней налоговых органов; разработка форм и содержания отчетности налогоплательщиков по налоговым платежам; процедуры представления, обработки и проверки налоговой отчетности налогоплательщиков; порядок регулирования налоговых платежей (предоставление налогового кредита) и применения налоговых санкций; планирование и прогнозирование налоговых платежей.
Таким образом, контрольная составляющая налогового администрирования шире определения, данного в НК РФ налоговому контролю. Она включает два аспекта: (1) контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты налогов налогоплательщиками; (2) контроль за исполнением налогового законодательства налоговыми органами.
Учитывая компетенцию исполнительных органов, содержательную наполняемость налогового администрирования на разных уровнях управления выделяются два уровня налогового администрирования. Субъектами первого уровня выступают Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая службу России. Целью налогового администрирования на этом уровне является разработка мер по повышению собираемости налогов, в том числе на основе совершенствования налогового законодательства; составление прогнозов и планирование налоговых поступлений в бюджет, учитывая анализ текущих платежей, и т. д. Субъектами второго уровня выступают территориальные налоговые органы и отдельные подразделения ФНС РФ. Содержание налогового администрирования на этом уровне составляют мероприятия по осуществлению налогового контроля за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и нижестоящими налоговыми органами, предоставлением отсрочек и привлечением к ответственности за налоговые и административные правонарушения виновных лиц.
Налоговое администрирование как деятельность уполномоченных органов управления охватывает не только исполнение действующих норм налогового законодательства, но и сбор, анализ информации, в том числе по практике исполнения процедур налоговых проверок, и разработку мер по реформированию механизма исчисления налогов, процедуры и методики налогового контроля. Качественная работа налогового аппарата способна выявлять факты несовершенства налогового законодательства, позволяющие налогоплательщикам минимизировать свои налоговые платежи или уклоняться от их уплаты, и принимать превентивные меры по их устранению.
Таким образом, учитывая рассмотренные аспекты понятия налогового администрирования, налоговое администрирование представляется более узким понятием, чем общее понятие управления налоговой системой, но более широким, чем налоговый контроль.
В современной российской практике исходя из сложившейся функциональной структуры органов исполнительной власти и для обеспечения полноты поступления налоговых платежей в бюджет ФНС России выполняет две дополнительные функции: государственной регистрации налогоплательщиков (организаций и физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) и инициированием процедуры банкротства организаций (до 2009 г. еще и контролем за оборотом алкогольной продукции). Процедурные вопросы этих функций не являются предметом Налогового кодекса РФ. Соответственно с теоретической точки зрения они не входят в понятие управление налоговой системой. Однако причиной вовлечения ФНС России в выполнение государством перечисленных регулирующих функций выступает их значимость для обеспечения полноты поступления налоговых платежей в бюджетную систему страны. Соответственно реализацию этих возложенных на налоговые органы полномочий правомерно включить в содержание налогового администрирования как деятельность уполномоченных органов управления по обеспечению выполнения контрольной функции налоговых органов. Таким образом, предмет налогового администрирования шире, чем исполнение налогового законодательства. Такой подход может быть позитивно оценен и исходя из принципа экономии.
Налоговое администрирование должно также базироваться на реализации принципа эффективности построения налоговой системы, а именно обеспечения максимального поступления налогов и сборов в бюджет при минимальных издержках взимания и налогового контроля. Одним из показателей эффективности налогового администрирования является минимизация административных расходов по сбору налогов и соблюдению налогового законодательства, в том числе на содержание налогового аппарата.
На первом этапе современной налоговой реформы, характерной особенностью которого была фискальная направленность, налоговому администрированию были присуще те же недостатки, что и всей налоговой системе:
наличие пробелов и недоработок в общих принципах управления налоговой системой и соответственно налогового администрирования;
недостаточной уровень проработанности законов, регулирующих исчисление отдельных налогов;
недостатки в управлении налоговых органов, в том числе при взаимодействии их с другими государственными органами управления и контроля.
Главной задачей того периода времени было обеспечение любой ценой требуемого объема налоговых поступлений в условиях бюджетного дефицита. При этом действенность и эффективность контроля государства за уплатой налогов была невысокой (по заявлению ряда специалистов и государственных деятелей, уровень собираемости налогов в России составлял 40–60%, причем без учета т. н. «схем оптимизации»). Применение схем было и следствием высокого уровня налоговой нагрузки.
Как показывает мировой опыт, более эффективное администрирование налогов (имеется в виду налоговый контроль) и создание экономически стимулов для их уплаты (например, через расширение партнерских отношений) являются основными направлениями решения проблемы уклонения от налогообложения. При этом под первым зачастую подразумевается ужесточение мер по сбору налогов (увеличение административной нагрузки), а под вторым – снижение уровня налогообложения. Однако на самом деле оценка такой позиции не является однозначной. Между теми и другими процессами имеет место достаточно жесткая причинно-следственная связь. Сокращение числа налогов, снижение налоговой нагрузки и совершенствование механизма налогообложения привели к тому, что вопросы налогового администрирования (как налогового контроля) приобрели особую важность, стали в 21 веке первостепенными. Так, зам. министра финансов Шаталов С. Д. отмечает: «Снижение налогов само по себе недостаточно для того, чтобы побудить недобросовестных налогоплательщиков в полном объеме исполнять свои налоговые обязательства. Устанавливая низкие налоги, государство вправе жестко требовать их уплаты. Без этого на рынке не будет равных конкурентных условий, поскольку тот, кто не платит налогов, будет иметь очевидное преимущество перед честным налогоплательщиком» 1 .
При этом налоговое администрирование следует признать как наиболее социально выраженную сферу управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс межбюджетных отношений регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают социальную напряженность в обществе. Налоговая культура создается на основе взаимного уважения всех участников налоговых правоотношений
Методы взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков могут быть достаточно разнообразными, но укрупнено можно выделить три основных типа: административного принуждения, регулируемых альтернатив, дружественного партнерства. Соотношение между ними и масштабы их развитие определяются проводимой налоговой политикой и качественным состоянием контрольной деятельности (рис. 12).
К методам административного принуждения относятся – применение налоговых санкций, арест банковских счетов, другого имущества налогоплательщика и т. д. Исходя из того, что налоги обязательны к уплате, такие обеспечительные меры существовали и будут иметь место всегда. Введение в действие Налогового кодекса РФ способствовало распространению другого типа методов налогового администрирования, а именно метода регулируемых альтернатив. Налогоплательщикам предоставлена свобода выбора между разрешенными законом разными вариантами юридической формы ведения деятельности, порядка ведения и составления учета и отчетности, способа исполнения обязательства по уплате налога, применением или отказом от налоговых льгот и т. д. Однако после выбора того или иного поведения, оно становится обязательным для налогоплательщиков и исходным при проверке налоговыми органами. В некоторых странах декларируется переход в налоговом администрировании от преимущественно принудительных, силовых методов к отношениям сотрудничества (дружественного партнерства) с налогоплательщиками (заключение соглашений о применяемых ценах по контролируемым сделкам, о переносе сроков уплаты задолженности и т. д.).
Рис. 12. Методы взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков
Третий метод не так давно считался неприемлемым в российской практике из-за недостаточного уровня налогового администрирования, состояние которого и отражается, прежде всего, на характере взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов. Но разработанные законопроекты о регулировании трансфертного ценообразования для целей налогообложения включают в себя элементы заключения соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками. К тому же в бюджетах регионов стали закладываться реальные финансовые возможности для положительного ответа на заявки по инвестиционному налоговому кредиту. Использование третьего метода целесообразно и в случае, когда действующие нормы налогового законодательства не позволяют адекватно определить порядок налогообложения финансового результата по сложным формам хозяйственных сделок, по инновационным финансовым продуктам.
Комплексное применение всех трех типов методов взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков позволит качественно решать основную, фискальную задачу налогового администрирования, а также будет способствовать формированию новых отношений между государством и налогоплательщиком. Применение второго и третьего методов усиливает регулирующий аспект налогового администрирования по отношению к экономике страны в целом и отдельного хозяйствующего субъекта.
Задача налогового администрирования в условиях развития рыночных отношений состоит и в оперативном реагировании на различные изменения в экономических и налоговых отношениях. Недопоступление налоговых платежей в бюджетную систему может сигнализировать о том, что:
действующие нормы налогового законодательства перестали отвечать потребностям экономического развития (отдельных отраслей, видов деятельности, операций и т. д.) и их следует проанализировать и возможно изменить;
применяемые методы контроля налоговых органов утратили способность отслеживать возникающие схемы минимизации налоговых платежей и перекрывать уход налогоплательщиков от уплаты налогов;
усилились международные интеграционные процессы и возникла необходимость координации действий не только отечественных, но и зарубежных налоговых органов с учетом особенностей национальных налоговых законодательств, а также международных правил об избежании двойного налогообложения.
В результате анализа причин недопоступления налоговых платежей может потребоваться изменение структуры и функций налоговых органов, направлений налоговой политики и методических основ налогообложения.
Состояние налогового администрирования как качество деятельности налоговых органов по налоговому контролю наряду с характеристикой налогового законодательства и уровнем налоговой нагрузки на организации и физические лица является важнейшим критерием оценки конкурентоспособности национальной налоговой системы.
Важнейшими условиями повышения качества налогового администрирования выступают: совершенствование организационной структуры налоговых органов, укрепление их материально-техничес-кой базы, использование новых технологий контрольной работы, в том числе и по отбору налогоплательщиков для проведения выездных проверок, изменение концепции взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, поднятие на принципиально новый уровень информационно-технологического обеспечения аналитической работы (создание центров обработки данных – ЦОД), повышение квалификации кадров, разработка качественных профессиональных стандартов деятельности работников налоговых органов.
Для современного этапа развития системы налогового администрирования характерно расширение международного сотрудничества налоговых органов разных стран в различных формах – от разовых или периодических консультаций и взаимного обмена информацией об изменениях налогового законодательства до заключения долгосрочных соглашений, в том числе направленных на борьбу с уклонениями от уплаты налогов.
Т.В. Куклина
НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ В РФ:
СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Совершенствование налогового администрирования представляет собой одну из первоочередных задач налоговой политики РФ на современном этапе и на среднесрочную перспективу. Качество налогового администрирования определяет эффективность налоговой системы страны, ее фискальную отдачу. Сущность налогового администрирования еще не раскрыта в полном объеме. Множество точек зрения по поводу определения налогового администрирования и существующие противоречия при его осуществлении побуждают вновь возвращаться к данной теме.
Ключевые слова: налоговое администрирование; налоговая политика; налоговая система.
В последние пять лет налоговая система РФ проходит очередной этап реформирования, и этот этап ставит уже иные цели и задачи по сравнению с предыдущими. Если в первые годы становления и функционирования налоговой системы первоочередными целями являлись становление упорядоченного налогового законодательства и снижение налоговой нагрузки, то на современном этапе происходит изменение целевых ориентиров в сторону качественного улучшения, повышения эффективности налоговой системы.
Впервые вопрос о налоговом администрировании, как основной цели налоговой политики на ближайшую перспективу был затронут в бюджетном послании на 2004 г., где говорится о совершенствовании налогового администрирования как первоочередной цели налоговой политики РФ. К 2004 г. период кардинальных изменений подходил к завершению. Первоочередной целью являлось сохранение стабильности налоговой системы как фактора легализации бизнеса и увеличения массы налоговых платежей. Усилия по реформированию налоговой системы должны быть направлены на повышение ясности законодательства. «Важным направлением налоговой политики станут меры по повышению уровня налогового администрирования, в том числе на основе внедрения информационных технологий. Совершенствование налогового администрирования не только является потенциальным резервом для дальнейшего снижения налогового бремени, но и необходимо в целях обеспечения равенства конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков» .
Экономисты и различные специалисты в области налогообложения до сих пор сходятся во мнении, что общего, точного определения понятию «налоговое администрирование» нет. А.В. Угрюмова пишет: «В настоящее время термин “налоговое администрирование” применяется бессистемно, отсутствует единое понимание его содержания» . Термин «налоговое администрирование» не прописан ни в одном законодательном акте. Более того, долгое время законодатель пытался избегать использования в федеральных законах данного термина, однако в 2006 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект Федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования». Кроме того, данное понятие широко используется в направлениях налоговой и таможенно-тарифной политики, начиная с 2007 г.
Вместе с тем, исходя из контекста документов, в которых встречается данный термин, многие авторы
склонны определять налоговое администрирование как деятельность налоговых органов. В связи с этим некоторые авторы налоговое администрирование подменяют понятием «налоговый контроль». По мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей .
Необходимо отметить, что сами законодатели и исполнительные органы власти определяют налоговое администрирование именно как целенаправленную деятельность исполнительных органов власти в отношении всех мероприятий, связанных с осуществлением налогового контроля, включая учет и регистрацию налогоплательщиков, предоставление налоговых льгот, проведение проверок и т.д.
1) юридическом.
2) управленческом.
3) финансовом.
Налоговое администрирование в юридическом аспекте есть деятельность органов власти по поводу контроля за исполнение налогового законодательства и привлечения к ответственности за налоговые правонарушения.
Налоговое администрирование в управленческом аспекте представляет собой процесс управления, связанный с осуществлением налогового контроля.
Налоговое администрирование в финансовом аспекте - это деятельность государственных органов власти по обеспечению полноты сбора налоговых платежей в государственный бюджет.
Таким образом, объединив все аспекты, можно определить, что налоговое администрирование есть целенаправленные действия государственных уполномоченных органов по управлению налоговым процессом в рамках существующей государственной финансовоэкономической политики между участниками налоговых правоотношений, включающими функции по сбору налогов, налоговому контролю и привлечению к ответственности за налоговые правонарушения виновных лиц, учета и работы с налогоплательщиками.
Налоговое администрирование как подсистема управления налоговым процессом в стране несомненно
должно подчинятся определенным правилам, которые по существу совпадают с общими правилами (принципами) налогообложения. Тем не менее разные авторы выражают свою точку зрения относительно принципов налогового администрирования.
1. Принцип законности. Данный принцип означает, что налоговое администрирование, являясь подсистемой управления налоговой системы, должно подчиняться в своей деятельности установленному налоговому и финансовому законодательству страны. Контрольные мероприятия, проводимые в рамках налогового администрирования, должны проводится исключительно в установленных законом правилах.
2. Принцип объективности. При проведении мероприятий налогового администрирования со стороны налоговых органов как субъекта налогового администрирования, обладающего, несомненно, властными полномочиями, требуется обеспечение неприменения дискриминационных мер, предвзятости в отношении налогоплательщиков, уважения чести и достоинства, обеспечение прав налогоплательщиков.
3. Принцип единства. Предполагает единство применяемых приемов, методов и инструментов налогового администрирования на всей территории РФ.
4. Принцип эффективности. Результаты налогового администрирования в абсолютной денежной и относительной оценке (например, собираемость налогов в бюджет) должны быть выше затрат на его проведение. Кроме того, эффективность налогового администрирования проявляется в результативности налоговых проверок (особенно выездных), взыскания и урегулирования налоговой задолженности. С точки зрения ФНС данные показатели являются индикаторами налогового администрирования.
Несовершенство налогового администрирования, «болевые» точки при осуществлении налогового контроля, проблемы налогового законодательства часто обсуждаются авторами - специалистами в области налогообложения, органами власти и налогоплательщиками. Если проанализировать точки зрения авторов по поводу проблем в области налогового администрирования, то данные проблемы можно сгруппировать следующим образом.
1. Проблемы правого характера. Налоговое администрирование прежде всего нацелено на соблюдение налогового законодательства всеми участниками налогового процесса. Но проблема здесь кроется в том, что налоговое законодательство РФ, во первых, слишком неустойчиво, во вторых, запутанно и противоречит в определенной части экономическим реалиям. В третьих, налоговое законодательством РФ, а точнее, вносимые в него изменения часто подвержены субъективным причинам. Как отмечают О.В. Врублевская и М.В. Романовский, «принятие каждого налогового закона в Государственной Думе сопровождается серьезной закулисной борьбой и лоббированием интересов отдельных отраслевых комплексов и социальных групп». Кроме того, налоговое законодательство РФ содержит несколько неурегулированных моментов, которые при-
водят к созданию новых и использованию уже хорошо известных и налоговым органам и всем налогоплательщикам налоговых схем. Одной из распространенных в настоящее время является зарплатная схема, позволяющая «уводить» доходы от обложения ЕСН. При этом на законодательном уровне предусмотрена система санкций за неполную уплату налога, но доказать, что в какой то конкретной организации заработная плата выплачивается в конвертах практически невозможно. Слабые стороны также содержит процедура администрирования НДФЛ в отношении доходов физических лиц при сдаче имущества в аренду.
2. Проблемы организационного характера. Как уже было отмечено ранее, налоговое администрирование по сути есть практическая деятельность налоговых органов. Для качественного исполнения функции администрирования налогов в современных экономических условиях необходимо сочетание нескольких факторов:
Наличие высококвалифицированных специалистов в налоговых органах;
Наличие новых технологий (программных продуктов) для осуществления многих функций в электронном виде для упрощения многих процедур как для работников налоговых органов, так и для налогоплательщиков;
Скоординированная работа уполномоченных ведомств по обмену данными с налоговыми органами.
В отношении двух последних перечисленных факторов существуют серьезные проблемы, хотя в последние два года ситуация существенно изменилась. Что касается внедрения и использования информационных технологий при проведении администрирования, то данные процедуры проводятся на хорошем уровне. Налоговые инспекции устанавливают программные продукты, создают единые базы данных, широко стал использоваться сайт ФНС для работы с налогоплательщиками. Как отмечается в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности ФНС РФ на 2009-2011 гг., необходимо в дальнейшем совершенствовать формы и методы оказания информационных услуг налогоплательщикам, а также совершенствование действующих и создание новых услуг налогоплательщикам (развитие вариантной системы формирования в электронно-цифровом виде и представления в налоговые органы деклараций и других документов, а также системы их приема и обработки, внедрение технологии организации доступа налогоплательщика к персонифицированным данным, содержащимся в информационных ресурсах налоговых органов с использованием Интернет-технологий и др.) .
В настоящее время существуют пробелы при осуществлении обмена данными между государственными органами и налоговыми инспекциями. Так, происходят сбои или задержки при передаче данных с органов внутренних дел (паспортных столов, миграционной службы, ГИБДД) в налоговые органы, в результате чего налогоплательщики несколько лет могут получить уведомления об уплате транспортного налога на проданный автомобиль или квитанцию не на свое имя или не по месту жительства.
3. Проблемы социально-психологического характера. В России конфронтация интересов фискальных ор-
ганов и экономических субъектов очень велика. Налоговая культура в России всегда была и остается крайне низкой. Проблемы социально-психологического характера складываются из сочетания следующих факторов:
Менталитет российского налогоплательщика, который направлен прежде всего на сокрытие доходов и минимизацию налогов;
Экономическая неграмотность налогоплательщиков;
Недоверие налогоплательщиков к налоговым органам, часто вследствие неправильного поведения последних. Не секрет, что должностные лица налоговых служб при осуществлении проверок или просто при взаимодействии с налогоплательщиками позволяют себе проявление грубости, негативизма, подозрительности, предвзятости в отношении налогоплательщиков.
Кроме того, расцветшая коррупция в органах налогового контроля лишь усугубляет ситуацию.
В настоящее время Министерство финансов совместно с ФНС определяет стратегической целью налоговой политики формирование и функционирование эффективной налоговой системы. При этом определяется своеобразное «дерево целей» исходя из теории менеджмента: определяется стратегическая цель, тактические задачи и конкретные мероприятия. Исходя из данных ДРОНД Министерства финансов на 20102012 гг., для достижения стратегической цели большая ответственность возложена на ФНС и территориальные органы, причем большинство задач и мероприятий связаны с совершенствованием налогового администрирования. Система данных мероприятий представлена на рис. 1.
Цель: формирование и функционирование эффективной налоговой системы
Задача: повышение собираемости основных налогов:
Администрирующие мероприятия:
1. Выявление новых способов и схем, использующихся для уклонения от налогообложения.
2. Осуществление мониторинга крупнейших налогоплательщиков, включая организации в сфере естественных монополий.
3. Доведение сведений о реквизитах счетов Федерального казначейства и информации об их изменении
Задача: снижение издержек бизнеса, связанных с налоговым администрированием Администрирующие мероприятия:
1. Информирование налогоплательщиков.
2. Предоставление форм налоговой отчетности и разъяснение порядка их заполнения.
3. Проведение внутреннего аудита налоговых органов.
4. Выработка единой правоприменительной практики налоговых органов.
5. Развитие системы электронного взаимодействия.
6.Обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан
Задача: обеспечение экономически обоснованной налоговой нагрузки.
Администрирующие
мероприятия:
1. Подготовка основных направлений налоговой политики в Российской Федерации.
2. Анализ и прогнозирование влияния налоговой нагрузки на функционирование отраслей экономики
Ответственность: Министерство финансов
Ответственность: ФНС
Рис. 1. Задачи и мероприятия по достижению главной цели налоговой политики РФ
Несомненно, главными приоритетами налогового ад- щение использования налоговых схем, определение жест-
министрирования должны стать выявление и предотвра- ких мер ответственности за уклонение от уплаты налогов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году». Режим доступа: http://www.government.ru/content/
2. Угрюмова А.В. К вопросу о содержании понятий «налоговое администрирование» и «администрирование налога» // Вестник финансовой
академии. 2008. № 4.
3. Абрамчик Л.Я. Налоговое администрирование в системе финансового контроля // Финансовое право. 2005. № 4.
4. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФНС РФ на 2009-2011 гг. Режим доступа: www.minfin.ru
