Казначейская система исполнения бюджета. Казначейская система исполнения бюджетов в рф

Введение 3

1.Сущность казначейского исполнения бюджетов. 4

2. Порядок исполнения федерального бюджета по расходам. 8

Заключение 11

Задача 13

Список использованной литературы. 14

Введение.

В современном мире бюджет – это не только и не столько экономическая основа для осуществления традиционных функций государства (поддержание обороноспособности, безопасности, правопорядка), сколько важнейший инструмент государственного регулирования экономики.

Качество бюджетного планирования и эффективность кассового исполнения государственного бюджета являются определяющим условием регулирования рыночной стихии, имеющей не только огромный созидательный, но и разрушительный потенциал. Поэтому исполнение бюджета через казначейскую систему, или проще сказать, кассовое исполнение бюджета, сегодня является очень важным.

Чтобы осуществить исполнение бюджета, необходимо его принять законодательно, поэтому, сначала бюджет государства на финансовый год утверждается Государственной думой РФ и принимается в виде закона.

Федеральный бюджет имеет две основные составляющие:

1. доходная часть – формируется на основе плана поступления налогов, платежей и неналоговых поступлений от юридических и физических лиц, являющихся резидентами и нерезидентами РФ, в соответствии с налоговым законодательством;

2. расходная часть – формируется, исходя из планируемых объемов поступления доходов, и должна обеспечивать потребности государства в содержании и развитии всех сфер экономики.

Непосредственно само исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: федерального, территориальных, местных органов местного самоуправления. Еёёёёёёёёёёёёёёёёёёёёёё

Сущность казначейского исполнения бюджетов.

Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 был решен вопрос о казначейском исполнении федерального бюджета. С этого момента началось возрождение казначейства в России.

Вышеуказанный Указ Президента Российской Федерации определил основную задачу для Федерального казначейства – это создание условий для проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета, повышения оперативности в осуществлении платежей государства, усилении контроля за поступлением и целевым использованием бюджетных средств.

Бюджетный кодекс РФ разделяет процесс исполнения бюджета на два направления: по доходам и по расходам. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Можно выделить два основных значения бюджета. Первое – как фонд. В этом случае бюджетом является совокупность денежных отношений по поводу образования и использования бюджетных средств. Второе – как финансовый план. Здесь бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражаются показатели получения государством денежных ресурсов, а также направления и размеры их использования.

Исполнение бюджета – это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства.

Как известно, в мире существует несколько систем исполнения бюджета. В России в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета. В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия. По этому вопросу более близко мнение Прокофьева С.Е., который понятие «казначейское исполнение бюджета» рассматривает как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля». 1

Нестеренко Т.Г. говорит, что «казначейское исполнение – это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета…». Именно на этом счете ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и Главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета». 2

Как видно, в научной литературе отсутствует достаточно полное научное определение содержания понятия «казначейское исполнение бюджета». Наиболее точное и полное следующее определение: Казначейское исполнение бюджета – это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

По моему мнению, сущность казначейского исполнения бюджетов раскрывается в основном через следующие присущие такому их исполнению особенности:

функционирование единого счета соответствующего бюджета;

осуществление операций по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням через органы Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов;

применение системы лицевых счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;

доведение финансирования непосредственно (без посредников) до конечных бюджетополучателей;

повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств;

широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков;

обязательность осуществления и учета кассовых операций органами Федерального казначейства.

Все эти составляющие «казначейского исполнения бюджетов» включают использование казначейских методов и технологий, в том числе по проведению и учету кассовых операций (поступлениям и выплатам).

Порядок исполнения федерального бюджета по расходам.

Основание для расходов – закон о бюджете на соответствующий год. При этом если доходная часть бюджета – величина планируемая, то расходная часть формируется расчетно и при использовании полностью зависит от доходов. Расходы федерального бюджета сформированы исходя из потребностей содержания и развития экономических структурных образований по нескольким принципам:

Территориальный – расходы для субъектов Российской Федерации;

Отраслевой – расходы министерств и ведомств;

Функциональный – расходы на социальные, научные, конверсионные, экологические и другие целевые программы.

Совершенно очевидно, что все расходы бюджета так или иначе предназначены для достижения цели на конкретном предприятии, в учреждении, организации или органе исполнительной, законодательной, судебной власти. Получатели средств федерального бюджета расположены на территориях, т.е. там, где созданы органы федерального казначейства. Именно поэтому казначейская система исполнения федерального бюджета обеспечивает максимально возможное приближение к распорядителю средств и контроль за целевым использованием средств бюджета.

Как уже отмечалось, органы федерального казначейства не имеют права самостоятельно принимать решения об объемах и назначении расходов, определять получателей, они обязаны исполнять закон о бюджете.

Министерством финансов РФ и Главным управлением федерального казначейства осуществляется роспись бюджета по распорядителям и формируется реестр к перечислению бюджетных средств по управлениям федерального казначейства.

Все расходы бюджета систематизированы и имеют коды бюджетной классификации: глава, раздел и подраздел, целевая статья, вид расходов, статья экономической классификации. Реестры формируются, как правило, по подведомственной сети министерств, поступают в УФК ежемесячно и содержат информацию о суммах лимитов финансирования по всем распорядителям, расположенным на территории субъекта Федерации.

Практика работы органов казначейства предполагает финансирование главных распорядителей и их подведомственной сети, находящейся на территориях других субъектов Российской Федерации, а также отдельных наиболее важных бюджетополучателей непосредственно через УФК. На остальных получателей УФК готовит реестр на перечисление бюджетных средств по отделениям федерального казначейства. Назначение платежа и сумма лимита финансирования по получателям соответствуют реестру Главного управления.

Одновременно УФК получает реестры по нескольким министерствам, а отделению федерального казначейства формируется сводный реестр по получателям из разных министерств. Формы реестров по территориям могут различаться, но все должны содержать набор необходимой информации по получателю и назначению финансирования.

Полученный органами казначейства реестр еще не означает факта финансирования, для этого необходимо зачисление средств на лицевые счета расходов органов федерального казначейства. Если собранных на территории субъекта Федерации доходов достаточно для финансирования расходов, то ГУФК присылает безденежные реестры, если доходов на территории недостаточно, то платежным поручением ГУФК перечисляет на лицевой счет УФК сумму финансирования и тогда реестр считается денежным.

На практике, в связи с дефицитом финансовых ресурсов и напряженным исполнением бюджета, для оперативного контроля и финансирования неотложных расходов финансовыми органами кроме росписи доходов и расходов могут составляться кассовые планы исполнения бюджета – на месяц с распределением на пяти- и десятидневки; со сроками поступления платежей и сроками финансирования первоочередных расходов. Кроме того, достаточно широко практикуется лимитирование расходов, когда финансирование осуществляется в пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих доходов.

Важный момент казначейской системы исполнения бюджета – работа с защищенными статьями, т.е. со средствами на выплату заработной платы и начислений по ней, денежного довольствия военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел, пособий, стипендий, компенсаций и иных социальных выплат. Всем органам федерального казначейства, распорядителям и получателям средств федерального и местного бюджетов открыты лицевые счета с отличительным признаком «7». Средства бюджетов, поступившие на указанные счета, не могут быть перечислены на расчетные или иные счета, списаны в безакцептном порядке или использованы на иные цели. Целевое расходование средств федерального бюджета по защищенным статьям находится под контролем органов казначейства.

Казначейская система исполнения бюджета приобрела новое качество с переходом на финансирование распорядителей через лицевые счета, открытые им в органах казначейства. Переход осуществлялся директивным порядком, сроки открытия лицевых счетов по территориям субъектов Федерации определялись Министерством финансов РФ.

Процесс перехода на работу по лицевым счетам сопровождается обязательным закрытием всех бюджетных счетов распорядителей в любых учреждениях банков. Порядок закрытия бюджетных счетов регламентирован, также как и порядок расчетно-кассового обслуживания счетов органов казначейства в банках.

Заключение.

В условиях рыночной экономики казначейская система исполнения бюджета на сегодняшний день наиболее эффективная, и альтернативы такой системе не существует. Контроль, осуществляемый органами федерального казначейства, позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но и предотвратить эти нарушения. Казначейство является одним из главных инструментов экономической безопасности страны.

Федеральному казначейству как субъекту управления бюджетной собственностью принадлежит ключевая роль в финансовой системе страны, что позволит сосредоточить на его основе основные рычаги по регламентации бюджетных пропорций в государстве.

С целью обеспечения комплексного подхода к управлению государственными финансами, они должны быть полностью сосредоточены в одном месте, т.е. в системе органов федерального казначейства, включая не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства государственных бюджетных фондов.

Казначейская система исполнения бюджетов позволяет: повысить эффективность использования бюджетных средств путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования; ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечных получателей.

Принимая во внимание ведущую роль бюджета в экономической и социальной жизни общества, требуется существенно повысить роль федерального казначейства в исполнении бюджета. Поэтому необходимо расширить функции его территориальных органов, сделав их главными проводниками средств федерального и территориальных бюджетов.

К числу важнейших стратегических задач развития российской казначейской системы следует отнести:

– совершенствование законодательной и нормативной базы функционирования казначейской системы РФ;

– существенное расширение выполняемых функций органами федерального казначейства по управлению бюджетом, регулированию долговых отношений и активов, финансированию капитальных расходов, федеральных целевых программ, участию в банковско-кредитной сфере, на фондовом рынке.

Задача.

Дефицит бюджета муниципального образования – 25 млн. руб., расходы бюджета – 1835 млн. руб., налоговые доходы – 1589 млн. руб. Определить неналоговые доходы бюджета при условии отсутствия других источников доходов муниципального образования.

1835 млн. руб. – 25 млн. руб. – 1589 млн. руб. = 221 млн. руб.

Ответ: неналоговые доходы бюджета при условии отсутствия других источников доходов муниципального образования составляют 221 млн. руб.

Список использованной литературы.

«Комментарий к Бюджетному кодексу РФ», под ред. М.В. Романовского, М.: «Юрайт», 2000.

Баранова Л.Г. «Бюджетный процесс в РФ», М.: «Инфра-М», 98.

Баранова Л.Г. «Бюджетная система РФ», 99.

Нестеренко Т.Г. «Завершается создание казначейской системы» //Финансы, №12, 98.

Петров В.А. «Основы бюджетного кодекса РФ» //Финансы, №7, 98.

Смирнов А. «Возрождение и развитие казначейской системы исполнения бюджета» //Федерализм, №2, 98.

Прокофьев С.Е. Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России: Автореф. дис. докт. эк. наук.

1 Прокофьев С.Е. Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России: Автореф. дис. докт. эк. наук. – Саратов, 2003. – 35 с.

Системы исполнения федерального бюджета § 3.1. Реализация проекта модернизации казначейской системы исполнения бюджета Процесс развития казначейской системы ...

Для России слово «казначейство» не ново. Оно прошло длинный и сложный путь эволюции. В России казначейская система насчитывает более 200 лет. Прообразом органов федерального казначейства были казенные дворы (конец XV в.). Затем их упразднили и образовали приказы (XVII в.).

Вся эта пестрая и нестройная система приказов с нечеткими функциями, несовершенным делопроизводством существенно тормозила дальнейшее развитие государства, что и побудило Петра I начать поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата. Реформа 1718-1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела камер-коллегии Ерошкин, А.В. История государственных учреждений дореволюционной России / А.В. Ерошкин. - М.: ИНФРА-М, 1983.-348с..

В 1802 году на основании манифеста «Об учреждении министерств» были созданы Министерство финансов и Государственное казначейство. Окончательно министерская форма управления государственными финансами была сформирована к 1811 году. Основными задачами органов Государственного казначейства являлись:

Прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству доходов;

Производство расходов;

Продажа всякого рода ценной гербовой бумаги;

Выдача промысловых свидетельств и бесплатных билетов;

Счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу.

Революцией 1917 года было прервано казначейское исполнение государственного бюджета. Постановлением Правительства в октябре 1918 года все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный Банк.

Современный этап развития органов Федерального казначейства начался в 1992 году. Именно тогда возникла необходимость в создании отдельной финансовой структуры, способной одновременно и исполнять, и контролировать федеральный бюджет, а также обеспечивать прозрачность движения государственных средств. По мнению специалистов, цель создания органов казначейства - обеспечить бесперебойным финансированием бюджетную сферу и государственный контроль исполнения бюджета Обухова, Т. Функции органов Федерального казначейства / А. Обухова // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2005. - № 6 - С. 2-4..

Действовавшая в СССР система исполнения бюджета приводила к наращиванию инфляционных процессов в стране, т.к. финансирование расходов производилось без учета реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер.

Система финансирования расходов федерального бюджета через банки представлена на рисунке 1.

Недостаток данной схемы (см. рис. 1) состоит в том, что она позволяла учитывать, контролировать и достоверно информировать Правительство РФ лишь о суммах счета главных распорядителей средств; дальнейшие денежные потоки не просматривались, соблюдение целевого характера бюджетных средств не гарантировалось. Понятие «единства кассы» в отношении средств федерального бюджета неприменимо, поскольку в этих условиях существует множественность счетов по учету бюджетных средств.

Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла получать полную информацию о поступивших доходах, произведенных кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а следовательно - эффективно контролировать данные операции. Бюджетная система России: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 550 с.

Международный опыт и история государственных финансов России дают практически безальтернативное решение данной проблемы - решение об организации в Министерстве финансов РФ системы органов Федерального казначейства и переводе бюджета на казначейское исполнение, что и закреплено теперь ст. 215 Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту БК РФ). В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов.

Рис. 1. Система финансирования расходов федерального бюджета через банки

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 в принципиальном, а Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 в организационном плане был решен вопрос о создании Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.

Под казначейской системой понимается орган, который осуществляет обработку платежей, ведет бухгалтерский учет соответствующего бюджета, составляет бюджетную отчетность и осуществляет финансовое управление средствами бюджета.

Когда речь идет о казначейском исполнении бюджета или о казначействе вообще, то нередко возникают ассоциации с контролирующим органом или даже органом, выполняющим карательные функции. Иногда вопросы необходимости улучшения бюджетных процедур в субъектах Российской Федерации увязывают с требованием перевода бюджетов субъектов Федерации на обслуживание в Федеральное казначейство. На самом деле роль Федерального казначейства состоит в другом, прежде всего - в оказании услуг участникам бюджетного процесса.

Казначейское исполнение - это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают лицевые счета на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета.

Во-первых, на лицевых счетах участников бюджетного процесса, открытых на едином счете соответствующего бюджета, учитываются лимиты бюджетных обязательств.

Во-вторых, на этих лицевых счетах учитываются все операции по кассовому расходу. Совокупность кассовых операций по всем лицевым счетам есть ни что иное, как отчет соответствующего органа власти о кассовом исполнении бюджета.

Итак, характерной чертой казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета, не единственного, а единого счета, на котором ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета.

Основной функцией казначейства является осуществление платежей в рамках исполнения бюджета. В этом смысле казначейство воспринимается как система государственных платежей. Кроме того, функцией казначейства является создание условий для управления ликвидностью единого счета соответствующего бюджета и составление отчета об исполнении бюджета, прежде всего, отчета о кассовых потоках, имевших место в процессе исполнения бюджета Нестеренко, Т. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации / Т. Нестеренко // Финансы. - 2004. - № 3. - С. 3-8..

Применение механизма казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковского прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный, - на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования.

Казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их использования, а также ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения их пробега от распорядителя до конечных получателей.

Казначейство является кассиром всех участников бюджетного процесса и осуществляет платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений. К сожалению, весьма распространено мнение (даже среди многих зарубежных консультантов по различным российским проектам), что система федерального казначейства становится тормозом проведения бюджетных реформ.

На самом деле только путем казначейского исполнения бюджета стало возможным жестко и четко исполнять положения, которые установлены законами о бюджете и бюджетной классификацией. Раньше, когда не было системы казначейского исполнения, четкость и жесткость бюджета и бюджетной классификации размывались необязательностью применения положений этих законов. На самом деле бюджет жил собственной жизнью, а реальная жизнь шла совсем по другим правилам, по другим процедурам. Поэтому, получив отчет об исполнении бюджета и сравнив его с законом о бюджете, Минфин РФ получал две абсолютно разные картины. И только после перевода всех операций на казначейское исполнение стало возможным добиться соблюдения положений закона о бюджете в том виде, в каком они были приняты Нестеренко, Т. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации / Т. Нестеренко // Финансы. - 2004.-№ 3. - С. 3-8..

Преимущество создания казначейской системы исполнения федерального бюджета заключается в том, что за счет изменения схемы финансирования сокращено количество денежных потоков, сократилась цепочка бюджетных счетов. Приняты административные и организационные меры к повышению бюджетной дисциплины. Постоянно осуществляется предварительный и текущий контроль за использованием средств федерального бюджета.

Вместе с тем казначейство является единственным федеральным органом государственного финансового контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности служит превентивный характер контроля. Несмотря на двенадцатилетнюю практику контрольной деятельности органов федерального казначейства, научные исследования в данной области знаний практически отсутствуют, что значительно тормозит ее развитие. В контрольной деятельности казначейства можно выделить два направления: контроль за доходами и контроль за расходами государства. Казначейский контроль за исполнением бюджета имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия. По критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций он подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Классификация видов, форм и субъектов казначейского контроля приведена на рисунке 2.

Рис. 2. Классификация видов форм и субъектов казначейского контроля

В соответствии со ст. 267 БК РФ Федеральным казначейством проводится предварительный и текущий контроль за движением средств бюджета и государственных внебюджетных фондов у всех участников бюджетного процесса. Если прежде контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществлялся после их расходования, то в настоящее время на этапах предварительного и текущего контроля проверяется соответствие расходов представленным документам, т.е. утвержденным лимитам, подтверждение надлежащей реализации договоров на поставку продукции, выполнение работ и услуг либо заключенных трудовых соглашений. Следовательно, акцент переносится на предотвращение нецелевого расходования средств бюджета. При этом Федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу Зырянова, Т.В. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля РФ / Т.В. Зырянова // Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях и некоммерческих организациях. - 2005. - № 10.- С.5-9..

Объективная необходимость учета, подконтрольности и управляемости финансовыми ресурсами страны в соответствии с кодами бюджетной классификации привела к организации казначейской системы исполнения бюджета (Указ Президента РФ «О федеральном казначействе» от 08.12.1992г., №1556).

Органы федерального казначейства – это единая централизованная система, созданная по территориальному принципу и входящая в Правительство РФ.

1. Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями:

Производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы РФ по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом, законом о бюджете и иными муниципальными правовыми актами, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов;

Осуществляет возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства;

Открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы РФ;

Направляет в учреждения Центрального банка РФ и кредитные организации представления о приостановлении операций по счетам, открытым бюджетным учреждениям в нарушение бюджетного законодательства РФ;

Осуществляет приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства в предусмотренных бюджетным законодательством РФ случаях;

Осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета в установленном им порядке;

Устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

Осуществляет в установленном им порядке открытие и ведение лицевых счетов для учета операций администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов РФ (муниципальных образований), а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации муниципального образования) в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов);

Ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

Доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

Осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;

Доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

Ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов РФ информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета;

Составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов РФ;

Составляет и представляет в Министерство финансов РФ отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

Осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе;

В порядке, установленном Федеральным казначейством, отдельные функции финансовых органов субъектов Российской Федерации (финансовых органов муниципальных образований) по исполнению соответствующих бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (местными администрациями муниципальных образований).

Структура органов ФК включает три уровня:

1. Главное управление ФК (ГУФК), возглавляемое начальником в ранге замминистра финансов. К функциям ГУФК относятся:

Сводный систематический и полный стандартизированный учет операций по движению средств на счетах казначейства;

Управление движением средств на счетах казначейства;

Информирование вышестоящих законодательных и исполнительных органов власти о результатах исполнения федерального бюджета по доходам и расходам;

Руководство территориальными органами ФК.

2. Управления ФК по субъектам федерации (УФК ) - обеспечивает через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений по доходной и расходной части бюджета.

3. Отделения ФК по городам и районам (ОФК ), в функции которых входит:

Обеспечение формирования доходной части федерального бюджета на территории и целевое финансирование расходов по бюджетополучателям;

Учет операций на счетах денежных средств на счетах казначейства в банке и на лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в казначействе;

Предоставление информации вышестоящим органам казначейства.

Исполнение бюджета органами ФК осуществляется на основании закона о соответствующем бюджете на конкретный финансовый год и представляет собой два параллельно осуществляемых процесса:

Исполнение бюджета по доходам,

Исполнение бюджета по расходам.

На органы казначейства возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. По существу, они являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает:

а) перечисление и зачисление бюджетных доходов на единый счет федерального бюджета;

б) возврат излишне уплаченных сумм доходов;

в) учет доходов федерального бюджета и составление отчетности в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Отделения ФК осуществляют следующие виды операций по исполнению доходной части бюджета:

1) осуществляют учет сумм, поступивших по каждому платежному документу, в соответствии с кодами бюджетной классификации;

2) предоставляют в УФК ежедневный отчет о суммах поступивших доходов;

3) осуществляет перечисление сумм, предназначенных в бюджеты различных уровней. ОФК готовит платежные поручения, в которых плательщиком средств является казначейство, а получателем финансовый орган от лица исполняемого бюджета;

4) ОФК ежедневно передают в территориальный налоговый орган сводный реестр и копии платежных документов по поступившим налогам и платежам.

По доходам бюджет исполняется специальными субъектами - участниками бюджетных правоотношений, называемыми главными администраторами и администраторами бюджетных доходов.

Администратор доходов бюджета - орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ;

Главный администратор доходов бюджета - определенный законом о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.

Исполнение бюджета по расходам также осуществляется на основании закона о соответствующем бюджете и полностью зависит от объема бюджетных доходов. Если доходы собираются в запланированном бюджетом объеме, то расходы будут осуществлять в утвержденных бюджетом суммах. Если доходная часть ниже, утвержденной в бюджете, необходимо принимать решение о секвестре.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа «единства кассы» . Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета .

По расходам бюджет исполняется специальными субъектами - участниками бюджетных правоотношений, называемыми главным распорядителем бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, получателями бюджетных средств .

Главный распорядитель бюджетных средств - это орган исполнительной власти, первый прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять бюджетные ассигнования между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использованием бюджетополучателем бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств - это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями. Он доводит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) - это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.) и финансируемая в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фондов.

После принятия соответствующих решений Минфином ГУФК осуществляет роспись бюджета по главным распорядителям.

Получив информацию от главных распорядителей, ГУФК формирует реестры лимитов финансирования по распорядителям и направляет их в УФК по соответствующей территории.

УФК ведут списки распорядителей на своей территории и информируют их о поступившем финансировании. Распорядители предоставляют в УФК распределение лимитов финансирования по подведомственным учреждениям (бюджетополучателям). УФК формируют реестры лимитов финансирования по бюджетополучателям и направляют их для исполнения в ОФК.

Полученный ОФК реестр еще не означает факта финансирования. Лимиты, указанные в реестрах, необходимо обеспечить денежными средствами. Достигается это двумя путями:

1) за счет доходов на территории,

2) с единого счета ГУФК.

Если доходов на территории недостаточно, то ГУФК платежным поручением перечисляет на лицевой счет УФК необходимую сумму финансирования. УФК направляет в ОФК реестры с одновременным перечислением средств на лицевой счет ОФК в РКЦ.

Все расходы бюджета по каждому бюджетополучателю имеет строго целевое назначение, определенное кодами бюджетной классификации: глава, раздел, подраздел, целевая статья и вид расходов. Исходя из этого, каждому бюджетополучателю может быть открыто несколько лицевых счетов. Бюджетополучателю принадлежит:

Право осуществлять расходование бюджетных средств (процедура финансирования),

Ответственность за эффективное и целевое их использование.

Работа по исполнению бюджетов всех уровней, т. е. бюджетный (финансовый) год, завершается в Российской Федерации 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно, Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Контрольные вопросы

1. Раскройте социально-экономическую сущность федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета.

2. В чем состоит функциональное назначение консолидированного бюджета страны (региона)?

3. В чем выражается самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ?

4. Бюджетная классификация и ее назначение. Виды бюджетной классификации.

5. Что представляет собой классификация доходов бюджетов РФ.

6. Какие доходы относятся к неналоговым доходам?

7. С какой целью создается в структуре расходов госбюджета резервный фонд исполнительной власти?

8. Из каких источников формируются нефтегазовые доходы?

9. Для чего используются нефтегазовые доходы?

10. В какой форме осуществляется расходование бюджетных средств?

11. Причины бюджетного дефицита.

12. Какие ограничения, регулирующие бюджетный дефицит, вводит Бюджетный кодекс РФ?

13. Назовите и проанализируйте существующие в экономической литературе точки зрения на влияние бюджетного дефицита на развитие экономики.

14. Источники финансирования бюджетного дефицита.

15. Основное назначение и структура органов федерального казначейства.

16. Каким образом ОФК осуществляют исполнение бюджета по доходам?

17. Назовите функции администраторов и главных администраторов доходов бюджетов?

18. Каковы функции главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств?

19. Каким образом органы федерального казначейства осуществляют исполнение бюджета по расходам?

20. В каких случая принимается решение о секвестрировании бюджета?

Казначейская система исполнения бюджета означает отражение всех операций и средств бюджетов в системе балансовых счетов федерального казначейства. В едином учетном регистре федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств и бюджетного учреждения открываются лицевые счета, где отражается объем бюджетных средств, которыми располагают их распорядители и получатели.

Лицевые счета открываются в территориальных органах казначейства, который ведет сводный реестр получателей средств и регистрирует все операции, связанные с поступлением бюджетных доходов. Бюджеты всех уровней исполняются на основе принципа единства кассы, что означает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

Казначейское исполнение бюджета - это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

Сущность казначейского исполнения бюджетов раскрывается в основном через следующие присущие такому их исполнению особенности:

• функционирование единого счета соответствующего бюджета;
• осуществление операций по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням через органы Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов;
• применение системы лицевых счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;
• доведение финансирования непосредственно (без посредников) до конечных бюджетополучателей;
• повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств;
• широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков;
• обязательность осуществления и учета кассовых операций органами Федерального казначейства.

Все эти составляющие «казначейского исполнения бюджетов» включают использование казначейских методов и технологий, в том числе по проведению и учету кассовых операций (поступлениям и выплатам).

В БК РФ кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства рассматривается как одно из обязательных условий казначейского их исполнения.

Наряду с этим, в ст. 215.1 предусматривается возможность по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ передачи ему полномочия Федерального казначейства по такому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов. Но в данном случае для исполнительных органов власти, их финорганов речь должна идти не об обслуживании (кассовом) исполнения территориальных бюджетов, а об использовании последними казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджетов (по проведению и учету кассовых операций).

Суть казначейского исполнения территориальных бюджетов состоит не только в проведении и учете операций по кассовому поступлению в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Эти операции могут осуществляться не только органами Федерального казначейства, но и исполнительными органами власти территориальных образований, их финорганами. Главное заключается в использовании казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджета, основная особенность которых выражается, в указанных выше особенностях казначейского исполнения бюджетов.

Казначейская система исполнения бюджетов связана с методологией и технологией, используемыми при кассовом исполнении бюджетов. Функцию кассового исполнения бюджетов в части проведения и учета кассовых операций, в пределах своей компетенции, выполняют и банковская система, и органы Федерального казначейства. В кассовом исполнении бюджетов (проведении и учете кассовых операций) участвуют и финансовые органы на соответствующих уровнях власти (например, предоставление платежных документов для кассового расхода).

Понятие, предмет бюджетного права.

Главная экономическая роль бюджета выражается в том, что он формирует финансовую базу для функционирования органов государства и местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств.

2. Как и любая иная составная часть российского права, бюджетное право Российской Федерации рассматривается, как правило, с трех точек зрения:

как под отрасль финансового права;

Как составная часть (под отрасль) науки финансового права; */ как учебная дисциплина.

1.В Российской Федерации отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, традиционно регулируются соответствующей отраслью права - финансовым правом. Под предметом финансового права понимаются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач.

2.Как под отрасль финансового права бюджетное право - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере бюджетной деятельности по поводу формирования, распределения и использования федерального, регионального и местного бюджетов, а также государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов.

Предмет бюджетного права составляют указанные общественные отношения, которые именуются бюджетными правоотношениями.

бюджетное право - основная подотрасль, неотъемлемый структурный элемент финансового права, поскольку бюджет - это центральный связующий элемент всей финансовой системы страны, который взаимосвязан со всеми остальными элементами финансовой системы: и с кредитом, и со страхованием, и с финансами организаций. Поэтому все попытки выделить бюджетное право из финансового права нецелесообразны.

Бюджетное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности публичных субъектов, связанные с бюджетом: это отношения по образованию бюджетных фондов, их распределению и использованию. Следует иметь в виду, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ).

Предмет бюджетного права составляют общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, а именно при:

а) формировании доходов бюджетов;

б) расходах бюджетов;

в) осуществлении бюджетного процесса, т.е. при составлении проектов бюджетов и их рассмотрении, утверждении бюджетов и их исполнении, а также при составлении и утверждении отчета об исполнении бюджетов;

г) проведении бюджетного контроля;

д) применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Метод бюджетного права.

Качественную сторону бюджетной деятельности отражают методы бюджетного права, поскольку они позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений. Под методом бюджетно-правового регулирования следует понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе определенной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетного права. Вопрос о методе бюджетного права весьма актуален, ибо от его решения зависит практическое осуществление государством (муниципальными образованиями) права собственности на централизованные фонды денежных средств.

Методология бюджетного права обусловлена регулируемыми бюджетными отношениями, которые в свою очередь вызваны законодателем к жизни необходимостью формирования государственной (муниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств - бюджета. Держателем и распорядителем бюджета как публичной собственности соответствующего уровня являются государство или муниципальное образование, вступающие в бюджетные правоотношения посредством своих компетентных органов. Но выступают эти органы в бюджетно-правовом обороте либо в виде органов - носителей государственного суверенитета, либо в качестве органов - юридических лиц. Поэтому и методы бюджетно-правового воздействия на иных участников бюджетных правоотношений различны: в первом случае проявляется императивность, во втором - диспозитивность.

Диспозитивный метод более присущ гражданскому праву, поэтому его «проникновение» в сферу публичного, а именно бюджетного, права свидетельствует о допустимости законодателем в некоторой степени сочетания частных и публичных интересов. Безусловно, в силу специфики бюджетного права названный метод не является аналогом способа правового регулирования гражданских отношений. Относительно публичной финансовой сферы диспозитивность следует рассматривать в качестве предоставления субъектам бюджетного права известной альтернативной возможности выбора вариантов поведения в рамках бюджетного законодательства Крохина, Ю. А. Системообразующие категории бюджетного права //Правоведение. -2002. - № 5. С. 61 - 67. Источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты: федеральные законы и указы Президента, законы субъектов РФ, а также подзаконные акты органов исполнительной власти, в которых содержатся нормы, регулирующие бюджетные правоотношения.

Система бюджетного права.

Бюджетное право как подотрасль финансового права входит в единую систему российского права и, в свою очередь, является системой более низкого уровня. То есть бюджетное право представляет собой систему последовательно расположенных и взаимно увязанных правовых норм, объединенных внутренним единством целей, задач, предмета регули­рования, принципов и методов такого регулирования.

В качестве элементов системы бюджетного права выделяются: "группы правовых норм, определяющие отношения бюджетного регулирования, бюджетной классификации, отношения, связанные с бюджетным федерализмом и др."2 При этом нормы бюджетного права группируются в две части - Общую и Особенную.

В Общую часть бюджетного права включаются институты, которые со­держат в себе положения, "обслуживающие" все или почти все институты Особенной части. Институты Общей части содержат нормы права, действие которых, как правило, распространяется на все регулируемые данной отраслью отношения. Институты Общей части бюджетного права конкретизируются применительно к порядку и особенностям функ­ционирования бюджетной системы РФ в соответствующем финансовом году в институтах ее Особенной части. Такое построение системы права позволяет исключить дублирование нормативно-правового материала, устранить громоздкость юридических конструкций и облегчить восприятие и изучение отрасли права3.

Общая часть бюджетного права включает в себя нормы, определяющие принципы бюджетного права и регулирующие структуру, порядок и принципы функционирования бюджетной системы РФ, бюджетный процесс в РФ, состав бюджетного законодательства РФ и устанавливающие порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Структурно большинство норм общей части бюджетного права кодифицировано и закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31.07.98 № 145-ФЗ (с измен, на 24.07.2002).

Особенная часть бюджетного права включает в себя нормы, регулиру­ющие функционирование бюджетной системы в конкретном финансовом году. Они содержатся, например, в принимаемых ежегодно федеральных законах о бюджете на следующий год4.

Обе указанные части, являясь элементами системы бюджетного права, в свою очередь, являются системами более низкого порядка, объединяющими обособленные совокупности взаимосвязанных юридических норм соответственно:

институты; субинституты;

нормы бюджетного права.

3. Под институтами бюджетного права следует понимать взаимосвязанные группы норм, регулирующих небольшие группы видовых родственных отношений. К ним относят:

Институт доходов бюджетов; институт расходов бюджетов;

Институт бюджетного процесса; институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства и т. д.

Субинститутами бюджетного права выступают составные части (элементы) вышеуказанных институтов. Например, в рамках института бюджетного процесса могут быть выделены: субинститут утверждения бюджета; субинститут исполнения бюджета и т. д.

В свою очередь, в рамках, скажем, института доходов бюджетов можно выделить:

Субинститут доходов федерального бюджета; &/ субинститут доходов бюджетов субъектов Российской Федерации;

Суб институт доходов местных бюджетов. "Первичной ячейкой" системы бюджетного права являются нормы бюджетного права (от лат. погта - правило, образец). В литературе их также именуют бюджетно-правовыми нормами.(Смотри вопрос 20).

Источники бюджетного права.

Источник бюджетного права - это внешняя форма выражения нормы бюджетного права или, другими словами, нормативный правовой акт, содержащий нормы бюджетного права.

Систематизировать источники бюджетного права можно в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой в Российской Федерации.

Источники бюджетного права состоят из нормативных правовых актов, принятых на:

а) федеральном уровне (федеральная составляющая источников бюджетного права);

б) уровне субъектов РФ (региональная составляющая источников бюджетного права);

в) уровне муниципальных образований (муниципальная составляющая источников бюджетного права).

Федеральная составляющая источников бюджетного права.

Первая группа источников. В Конституции РФ содержится ряд положений, регулирующих отношения в бюджетной сфере. Во-первых, это положения, которые, разграничивая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере, устанавливают основы бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации. Согласно п. "з" ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей "презумпцию компетентности" субъектов РФ, региональные бюджеты - это исключительный предмет ведения субъектов РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ).

Во-вторых, это конституционные положения, закрепляющие полномочия государственных органов в бюджетной сфере. Так, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя Счетной палаты и вторую половину состава ее аудиторов назначает Совет Федерации (ст. ст. 101 - 103 Конституции РФ).

В статье 114 Конституции РФ определяются основные полномочия Правительства РФ в бюджетной сфере. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Вторая группа источников - федеральные конституционные законы. Среди таких законов в качестве источника бюджетного права можно выделить только Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в котором кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики называются следующие: Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

Третья группа источников - федеральные законы, являющиеся составной частью структуры бюджетного законодательства. Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ. Бюджетный кодекс возглавляет бюджетное законодательство РФ.

Четвертая группа источников - подзаконные акты. Это - одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных предписаний, их толкования или установления первичных норм. Подзаконные акты тоже имеют свою иерархию в соответствии с юридической силой. Так, возглавляют систему подзаконных актов федерального уровня - источников бюджетного права -Указы Президента РФ. Вообще, указов Президента РФ, издаваемых в бюджетной сфере, незначительное количество по сравнению с постановлениями Правительства или приказами Минфина России. Указами Президента РФ регулируется главным образом порядок финансирования государственной поддержки за счет средств федерального бюджета той или иной категории лиц. Например, Указом Президента РФ от 6 апреля 2006 г. N 325 "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи" <2> установлено, что Правительство РФ должно обеспечить в 2006 г. выделение средств из федерального бюджета для выплаты премий талантливой молодежи, а также предусматривать при формировании проектов федерального бюджета на 2007 - 2010 гг. средства для выплаты премий.

Далее идут нормативные правовые акты Правительства РФ. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правительство РФ регулирует различные бюджетные отношения. Так, среди Постановлений Правительства можно выделить те, что определяют основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в бюджетной сфере, например: от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" <1>, от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора". Другие постановления Правительство РФ принимает во исполнение требований бюджетного законодательства РФ. Так, в соответствии со ст. ст. 96.11 и 96.12 БК РФ принято Постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния" ; в силу требования ст. 138.1 БК РФ Правительство приняло Постановление от 13 октября 2008 г. N 752 "Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации".

Замыкают систему подзаконных актов федерального уровня акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти делятся на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и только федеральные министерства вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в пределах своей компетенции. Так, Министерство финансов РФ - это федеральный орган исполнительной власти, вырабатывающий единую государственную финансовую, кредитную, денежную политику, ведущий нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации в финансовой сфере, включая бюджетную и иные сферы.

Следовательно, источниками бюджетного права являются приказы Министерства финансов РФ.

Региональная составляющая источников бюджетного права.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, принятые на уровне субъектов РФ, можно систематизировать аналогично федеральным нормативным правовым актам - по юридической силе.

Во-первых, это основные законы субъектов РФ - уставы и конституции данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ.

Во-вторых, источниками бюджетного права на региональном уровне являются законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения. В соответствии со ст. 2 БК РФ они также входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

В-третьих, в систему региональных нормативных правовых актов в бюджетной сфере входят подзаконные акты - акты исполнительных органов власти субъектов РФ.

Муниципальная составляющая источников бюджетного права.

Акты органов местного самоуправления также можно систематизировать по юридической силе и разделить на нормативные правовые акты:

а) принятые представительными органами местного самоуправления;

б) принимаемые исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

К актам, регулирующим бюджетные отношения, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Например, Устав внутригородского муниципального образования "Преображенское" в г. Москве <1> устанавливает, что к вопросам местного значения муниципального образования относится:

а) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;

б) утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Во-вторых, к названным выше актам относятся акты представительных органов местного

самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. Эти акты входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

В-третьих, акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Например, Постановление администрации г. Белгорода от 16 октября 2002 г. N 1515 "Об утверждении правил учета комитетом финансов и бюджетной политики обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета г. Белгорода".

Следует иметь в виду, что все нормативные правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.

Исполнение бюджетов соответственно уровню обеспечивается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Организация исполнения бюджета возлагается на Минфин России, соответствующий финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования), орган управления государственным внебюджетным фондом (финансовый орган), при этом исполнение бюджета непосредственно осуществляется на лицевых счетах участников бюджетного процесса - главных распорядителей, подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, а также администраторов доходов бюджета.

В БК РФ определены основные процедуры исполнения бюджетов.

Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись - это документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Бюджетная роспись - это документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета). Кассовый план - это прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Введение в качестве обязательного документа исполнения бюджета кассового плана позволяет планировать как периоды кассовых разрывов, так и периоды наличия временно свободных средств бюджета и формировать оперативную информацию для принятия эффективных решений по управлению средствами бюджета.

Исполнение бюджетов осуществляется на едином счете бюджета. Методологической основой единого счета бюджета является принцип единства кассы, закрепленный ст. 38.2 Б К РФ, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ либо муниципального образования.

Особыми бюджетными полномочиями в процессе исполнения бюджетов обладает Казначейство России, которое было образовано указом Президента РФ в декабре 1992 г. как структурное подразделение Минфина России. Начиная с 2005 г. Казначейство России преобразовано в самостоятельную федеральную службу, подведомственную Минфину России. Единая централизованная система органов Казначейства России состоит из центрального аппарата Федерального казначейства (ЦАФК) и 86 территориальных органов - Межрегионального операционного управления ФК и управлений Федерального казначейства (УФК) но субъектам РФ (республикам, краям, областям, автономным образованиям, городам Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), которые осуществляют свою деятельность непосредственно и через отделы, находящиеся в городах (за исключением городов районного подчинения), районах и районах в городах. Казначейство России обладает широким кругом бюджетных полномочий, в числе которых, прежде всего, кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов - это проведение и учет операций по зачислению средств на единый счет бюджета и по списанию средств с единого счета бюджета. Для этого УФК открывают счета в учреждениях Банка России отдельно для каждого бюджета. До 2006 г. органы Казначейства России осуществляли в основном кассовое обслуживание исполнения дотационных региональных и местных бюджетов РФ, а начиная с 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения федерального, региональных и местных бюджетов органами Казначейства России стало обязательным. В 2013 г. на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства переведено исполнение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов (ТФОМС), с 1 января 2014 г. - ПФР, ФСС, ФФОМС.

Исполнение бюджета на едином счете обеспечивает эффективное управление средствами бюджетов, сокращение сроков их прохождения до получателей бюджетных средств, сохранность, централизованный учет кассовых операций бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и получение оперативной информации о ходе исполнения бюджетов.

Так, исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

• зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;
• перечисление излишне распределенных сумм, возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
• зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм;
• уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;
• перечисление Казначейством России с единых счетов бюджетов излишне распределенных сумм, средств, необходимых для осуществления возврата (зачета, уточнения) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы.

Технологически это реализуется следующим образом: УФК по субъекту РФ открывает в ГРКЦ ГУ Банка России счет 40101 "Доходы, подлежащие распределению органами Федерального казначейства". Бюджетным кодексом РФ установлена обязательность зачисления на данный счет всех поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов, в числе которых налоги, сборы и иные платежи, перечисляемые плательщиками данного субъекта РФ, а также межбюджетные трансферты. Порядок учета Казначейством России поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между уровнями бюджетов бюджетной системы РФ утверждается приказом Минфина России. Согласно данному порядку УФК ежедневно получает банковскую выписку по счету 40101 за предыдущий операционный день и копии платежных документов от учреждения Банка России, выполняет классификацию и учет поступивших платежей, распределение доходов в соответствии с законодательно установленными нормативами, формирует платежные документы на перечисление средств на единые счета бюджетов.

Функции контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним осуществляются соответствующими администраторами доходов бюджетов. Администраторы доходов обязаны разъяснять плательщикам порядок заполнения расчетных документов для перечисления платежей в бюджетную систему РФ. Понятие администратора доходов бюджета было впервые введено в бюджетное законодательство РФ в 2005 г., а начиная с 1 января 2009 г. все операции по исполнению бюджетов по доходам отражаются на их лицевых счетах, открываемых в УФК по субъектам РФ.

В дальнейшем, в рамках Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года, утвержденной приказом Минфина России от 29.08.2013 № 227, исполнение бюджетов по доходам будет интегрировано с Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП). С введением ее в действие с 1 января 2013 г. плательщики получили возможность оперативно получать информацию о начисленных платежах, осуществлять их оплату, контролировать погашение задолженности и получать услуги, не предоставляя документы, подтверждающие факт их оплаты.

С 2008 г. значительно трансформировались нормы БК РФ в части исполнения бюджетов по расходам, что связано с внедрением принципа подведомственности расходов бюджетов, согласно которому исключена возможность получения распорядителями и получателями бюджетных средств бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств от иных, кроме вышестоящих для них, главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств. Реализация этого принципа позволяет, контролируя параметры утвержденного бюджета, обеспечить гибкость и вариативность детализации этих параметров главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. При этом финансовые органы имеют возможность выбора между сохранением традиционной схемы организации исполнения бюджета на основе единой сводной бюджетной росписи и делегированием полномочий главным распорядителям бюджетных средств (в том числе - дифференцированно в зависимости от соблюдения ими стандартов исполнения бюджетов и (или) эффективности использования бюджетных средств). Такой подход позволяет сохранить контроль над использованием бюджетных средств на основе современных технологий финансового менеджмента, ориентирующихся на высокую степень самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

• принятие бюджетных обязательств;
• подтверждение денежных обязательств;
• санкционирование оплаты денежных обязательств;
• подтверждение исполнения денежных обязательств. Исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в Казначействе России или финансовом органе. В зависимости от того, переданы ли Казначейству России какие-либо полномочия по исполнению бюджета бюджетной системы РФ, различают следующие варианты кассового обслуживания:

• 1) с открытием лицевого счета бюджета соответствующему финансовому органу;
• 2) с открытием лицевых счетов участникам бюджетного процесса в соответствии с соглашением о передаче органам Казначейства России отдельных функций по исполнению бюджета бюджетной системы РФ. Соглашение заключается на срок не менее календарного года между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией, органом управления внебюджетным фондом) и органом Казначейства России;
• 3) с открытием лицевого счета бюджета финансовому органу и осуществлением органом Казначейства России отдельных функций по исполнению бюджета бюджетной системы РФ в соответствии с Соглашением (так называемый "смешанный" вариант).

При любом варианте и без заключения соглашений в органах Казначейства России открываются лицевые счета участникам бюджетного процесса регионального и местного уровней для проведения операций и осуществления контроля за целевым использованием межбюджетных трансфертов, поступающих из федерального бюджета. Органы Казначейства России обеспечивают наличными денежными средствами организации, лицевые счета которых открыты в казначействе или в финансовых органах, с использованием счетов, открываемых УФК в кредитных организациях.

В случае и порядке, установленных финансовым органом, при организации исполнения бюджета по расходам может предусматриваться утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования). Предельные объемы финансирования устанавливаются в целом в отношении главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо па соответствующий квартал на основе заявок па финансирование главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Образование бюджетных и автономных учреждений в результате проведенной реформы предоставления государственных (муниципальных) услуг и выведение их из состава участников бюджетного процесса привело к возникновению новых принципов взаимодействия органов власти и сети государственных (муниципальных) учреждений на всех стадиях бюджетного процесса и необходимости регулирования финансовых отношений бюджета и учреждений в новых условиях. Кассовые операции со средствами бюджетных и автономных учреждений (включая средства субсидий па финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания) также осуществляются на лицевых счетах, открываемых им в органах Федерального казначейства или финансовых органах. На основании соглашения, заключенного с высшим органом исполнительной власти субъекта РФ (местной администрацией, учредителем автономного учреждения), лицевые счета этих учреждений могут обслуживаться в Федеральном казначействе в установленном им порядке, с предоставлением исчерпывающей информации соответствующему финансовому орган)".

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами, администраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью в порядке, установленном финансовым органом.

Для отражения операций по исполнению бюджета применяются единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности, которые устанавливаются Минфином России в соответствии с положениями БК РФ. В основе этой методологии - международные стандарты, разработанные МВФ в начале 2000-х гг., в частности: "Статистика государственных финансов" и "Международные стандарты финансовой отчетности общественного сектора".

Бюджетный учет традиционно развивался обособленно от общей тенденции развития учета в коммерческих организациях. Такое состояние дел было характерно практически для всех стран.

Однако в последнее время все больше проявляет себя тенденция на сближение учета в общественном секторе с принципами учета в коммерческом секторе. Это связано как с большим прогрессом в учетных принципах и методах, выработанных к настоящему времени в сфере учета частных компаний, так и необходимостью предоставления полной и понятной финансовой информации пользователям отчетности. Государственный сектор стремится использовать широкий арсенал средств, направленных на привлечение к сотрудничеству частных инвесторов. Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ и муниципального образования должен пройти также публичные слушания.

Совершенствование процедур и методов государственного управления предъявляет новые требования к механизмам и инструментам организации информационных потоков в бюджетной сфере. В 2012 г. завершился проект "Модернизация казначейской системы Российской Федерации", реализуемый Минфином России и Федеральным казначейством с 2002 г. Реализация указанного проекта позволила значительно усовершенствовать процедуры исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации путем создания Автоматизированной системы Федерального казначейства, которая стала центральным элементом исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Дальнейшее развитие процесса исполнения бюджетов непосредственно связано с развитием информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами. В рамках Государственной программы РФ "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года Минфином России и Федеральным казначейством ведется работа по формированию и ведению ряда взаимосвязанных общедоступных информационных ресурсов РФ в сети Интернет: официального сайта для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (zakupki.gov.ru ), официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (bus.gov.ru ), единого портала бюджетной системы РФ (budget.gov.ru ). Объединение контента этих государственных информационных ресурсов, дематериализация (безбумажная форма) информационного обмена между Казначейством России и его клиентами на основе применения единых реестров и классификаторов, однократности ввода информации и круглосуточного доступа к ней в рамках современной государственной интегрированной информационной системы "Электронный бюджет" являются важнейшими современными тенденциями совершенствования управления общественными финансами.

Целью построения системы "Электронный бюджет" является формирование единого информационного пространства, обеспечение открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления и создание условий для эффективного использования бюджетных средств и активов публично-правовых образований.

I к" менее важным направлением совершенствования управления финансовыми ресурсами бюджетной сферы является развитие системы бюджетных платежей, предполагающей трансформацию Казначейства России в банк. Целью такого преобразования является функционирование единого банковского счета Казначейства России, представляющего собой совокупность корреспондентских счетов, открытых его подразделениям в учреждениях Банка России. На решение этой задачи направлена утвержденная Минфином России по согласованию с Банком России Концепция реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 г. В рамках реализации Концепции осуществляется разработка новой учетной модели Федерального казначейства, предполагающая включение в номер счета бухгалтерского учета уникального кода клиента. Управление ликвидностью единого банковского счета будет основываться на функционировании счетов Казначейства в режиме пула ликвидности, который будет предоставлен платежной системой Банка России.

Правовой основой эффективного функционирования государственных информационных ресурсов должно стать соответствующее развитие бюджетного законодательства. В целях совершенствования нормативной правовой базы процесса исполнения бюджетов предполагается внесение изменений в БК РФ. Одна из глав БК РФ будет посвящена кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, другая - вопросам управления ликвидностью единого казначейского счета (или cash management), начисления и уплаты процентов на остатки средств публично-правовых образований. Отдельная глава будет определять особенности функционирования Казначейства России как отдельной системы бюджетных платежей на основе закона о национальной платежной системе с учетом лучшей мировой практики в части функционирования платежных систем. Глава "Система бюджетных платежей" будет регулировать состав участников системы - клиентов Казначейства России, кредитных организаций, вопросы взаимодействия в системе, порядок прохождения платежей и т.п. Таким образом, будет создана необходимая правовая база для повышения эффективности деятельности Казначейства России, обеспечения прозрачности и открытости всего бюджетного процесса.