Налоговый федерализм в рф. Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля правильности расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и в целом при завершении к

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

1.2 Принципы формирования налоговых доходов бюджетов разных уровней

2.3 Анализ структуры доходов местных бюджетов

3.1 Совершенствование межбюджетных отношений и разграничения налоговых полномочий

3.2 Опыт межбюджетного регулирования в развитых странах

Заключение

Список литературы

Введение

Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов государственной власти и местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Самостоятельность регионов и органов местного самоуправления обязательно предполагает финансовую самостоятельность. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий, право местных властей влиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональной или региональной политике. Этот принцип, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, нашел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус региональных и местных органов управления и экономические основы его деятельности.

Российское государство сегодня взяло курс на проведение реформы, имеющей территориальную направленность. Упорядочение территориальной структуры должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями бюджетов. Между тем известно, что в России процесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников соответствующий уровень.

Изменения в бюджетном и налоговом законодательствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2001 г., существенно изменили характер взаимоотношений между уровнями бюджетной вертикали. Сформировалась тенденция роста уровня централизации средств в федеральном бюджете. В течение последних восьми лет существенно вырос удельный вес доходов федерального бюджета в общих доходах бюджетной системы. Если в 2000 году доля федерального бюджета составляла чуть более 40%, то в 2007 она выросла до 57%.

В результате регионы и муниципальные образования в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению зависимости от федерального бюджета. Произошел сдвиг в структуре форм финансового выравнивания в сторону увеличения доли финансовых трансфертов и вытеснения регулирующих налогов.

Между тем упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала. Это обусловливает необходимость замены сложившегося механизма финансового выравнивания эффективными формами, способствующими формированию достаточной финансовой базы региональных и местных бюджетов.

Именно эти и другие проблемы стали побудительными мотивами выбора темы дипломной работы.

В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральным и территориальным уровнем государственной власти, органами местного самоуправления. Существует серьёзное отставание теоретических и практических разработок в области государственных финансов применительно к условиям современной России.

Таким образом, мы считаем, что проблемы налогового федерализма и межбюджетных отношений в России также актуальны, как преодоление безработицы, инфляции, и других проблем сопровождающих рыночную экономику, так как цивилизованно выстроенные бюджетные отношения, в свою очередь, призваны решать, прежде всего, эти проблемы.

Поэтому целью настоящей работы является исследование состояния бюджетов разных уровней и проблем разграничения налоговых полномочий. В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:

Определить понятие и принципы налогового федерализма:

Определить источники и условия реализации эффективной модели налогово-бюджетного федерализма;

Анализ формирования бюджетов разных уровней;

Изучить опыт развитых стран в межбюджетном регулировании и обозначить приоритетные направления их совершенствования.

Исследования проводились с применением метода системного подхода, метода сочетания исторического и логического, статистического и аналитического методов.

В основе данных статистические материалы отчетности МРИ МНС РФ №6 по РД, ОФК по г. Избербаш, финансового отдела администрации г. Избербаш.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

налоговый федерализм децентрализация

Глава 1. Сущность налогового федерализма и его роль в развитии фискальной децентрализации

1.1 Понятие, сущность и принципы налогового федерализма

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральным, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического развития РФ.

По мере того, как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблем оптимального соотношения федерального бюджета, региональных и местных бюджетов во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферы.

Проблема разграничения полномочий между федерацией, субъектами Федерации и местными органами власти является определяющей при становлении бюджетно-налогового федерализма. Россия относиться к асимметричным федерациям. Асимметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит и для сохранения единства федеративного государства.

В федеративных государствах постоянно ведется поиск формулы распределения доходов и расходов (властных полномочий) между различными уровнями власти, которая бы улучшила финансовое состояние и качество выполнения возложенных функций и задач без ухудшения положения других уровней власти. Однако в жизни очень трудно добиться такого состояния. Итальянским экономистом В.Парето было введено понятие оптимума (оптимум Парето), означающее такое состояние, при котором невозможно улучшить положение какого-либо из участников обмена без того, чтобы не ухудшить положение хотя бы одного из остальных. Но иногда наблюдаются изменения, которые улучшая положение одних, не затрагивают положения других. Подобные изменения получили название улучшение по Парето.

Увеличение доли федерального бюджета РФ одновременно приводит к снижению доли бюджетов территорий. Это ущемляет интересы субъектов Федерации. Теория бюджетно-налогового федерализма направлена на поиск такой модели бюджетного устройства, которая бы позволила максимально удовлетворять нужды населения в государственных услугах, независимо от того, на каком уровне они будут оказываться. Структурные изменения в бюджетной системе страны не должны ухудшить качество и снизить объем оказываемых услуг гражданам.

По мнению В.П. Орешина, Л.В. Потапова в настоящее время в РФ сложилась определенная система бюджетно-налогового федерализма. Эта система предполагает относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем различного уровня управления: федерального, регионального и местного.

Ученые-экономисты Викторова Н.Г., Евстигнеев Е.Н., Харченко Г.П. отмечают, что в России существует проблема бюджетно-налогового федерализма. По их мнению, суть этой проблемы заключается «в определении и понимании налогов как системного элемента экономики, определяющего финансовое благополучие государства в целом, территориальных образований, предприятий и граждан. Налоги, являясь главным источником бюджетных доходов, задают не только параметры постатейного финансирования расходов, но и служат основой для территориального перераспределения финансовых ресурсов». В этой связи бюджетно-налоговая политика должна быть направлена на сбалансирование интересов центра и территорий, определения четких пропорции распределения налоговых платежей по звеньям бюджетной системы3.

На наш взгляд проблему бюджетно-налогового федерализма следует рассматривать значительно шире. Реальный бюджетно-налоговый федерализм должен базироваться на сочетание интересов, обеспечивающих высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета. Не случайно бюджетный Кодекс РФ (ст.28) к одним из основных принципов построения бюджетной системы относит принцип самостоятельности бюджетов всех уровней.

Под налоговым федерализмом в научной литературе, как правило, принято понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.

По мнению д.э.н., проф. Р.Г. Сомоева налоговый федерализм следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова. В узком смысле под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.

В широком смысле налоговый федерализм можно характеризовать как сложную и многомерную совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, обусловленные необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий в общегосударственных, общенациональных интересах.

Анализ развития бюджетных систем разных стран показывает, что на начальных этапах их становления и развития, а также в периоды усиления централизации государственного управления повышается роль центральных бюджетов. Однако с более активным внедрением рыночных механизмов центр тяжести постепенно смещается на более низкие уровни управления и получают развитие местные бюджеты.

Аналогичные процессы происходят и в России, в связи с переходом к рыночной экономике расширяется самостоятельность субъектов хозяйствования и органов управления всех уровней. Расширение прав местных органов власти сопровождается ростом их бюджетов, изменением механизма их формирования и использования в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития. Однако в условиях рыночной экономики социально-экономическое развитие территорий происходит неравномерно, наряду с благополучными образуются и регионы с хронической безработицей, острыми социальными проблемами, дефицитными местными бюджетами.

Основной задачей налогового федерализма является обеспечение единства Российского федеративного государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального, оптимального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы.

По нашему мнению, налоговый федерализм предполагает не просто разграничение федеральным законом налогов между уровнями власти, а при их недостаточности на территориальном уровне -- распределение федеральных регулирующих налогов между ними по нормативам, но и, что очень важно, предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства в стране. В этом, на наш взгляд, заключается полнота содержания данного понятия.

Реализация указанной выше задачи налогового федерализма требует решения следующих двух взаимосвязанных проблем:

Юридического закрепления полной ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за решение всех финансово -экономических задач функционирования общества, т. е. разграничение предметов ведения между различными уровнями власти и управления;

Поиска формулы распределения налоговых источников доходов между всеми уровнями бюджетной системы в соответствии с первой проблемой (задачей).

Современный федерализм принято квалифицировать как конкурентный федерализм. Его основой является принцип субсидиарности, означающий, что конкретные задачи сравнительно небольших административных единиц должны решаться на возможно более низком уровне власти. И только такой подход может обеспечить высокую степень независимости и, следовательно, подлинной демократизации управления. В свою очередь, каждое движение в сторону централизации ведет к ограничению гражданских и избирательных прав населения, когда усиливается «анонимность» власти.

Понятие «субсидиарность» раскрывается в ряде принципов, первым их которых является принцип происхождения. Он относится к свободной торговле товарами и услугами и означает, что местные власти не должны проверять и лицензировать подлежащие продаже товары, поставщики которых получили лицензии в другом районе страны. Тогда у местных властей появляются возможности расширения базы налогообложения за счет привлечения «чужих» предпринимателей и стимул к соперничеству в области установления правил, наилучшим образом отвечающих нуждам граждан. Следующий принцип -- «исключительности», т. е. эксклюзивное, четкое и определенное возложение ответственности за коллективные действия на данный уровень власти. Третьим принципом, необходимым для обеспечения эффективного функционирования конкурентного федерализма, является фискальная эквивалентность. Он означает, что каждая административная территория должна финансировать свои властные функции, переданные ей или взятые ею на себя, за счет средств, полученных от налогов, сборов и заимствований, за которые она несет ответственность. Таким образом, государственные расходы «дисциплинируются» благодаря необходимости собирать налоги или брать в долг. Фискальная децентрализация в сочетании с фискальной эквивалентностью (платность за все государственные услуги) создает для местных органов власти стимул к расширению доходной базы и развитию. Этот принцип означает также, что все уровни власти имеют большие права в построении собственных налоговых систем.

Упомянутые принципы, вместе определяющие конкурентный федерализм, имеют тенденцию усиливать друг друга. А при нарушении хотя бы одного из них страдает конкуренция между территориями. Например, право центра устанавливать все ставки налогов наносит серьезный удар по независимости и ответственности местных властей и т. д. Таким образом, подлинный конкурентный федерализм может быть понят только как взаимосвязанное целое.

В мировой практике известны четыре основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами, названные нами как:

кумулятивный -- соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти (в качестве примера можно привести Швейцарию, где центр и кантоны взимают налоги с одной и той же налоговой базы, однако определяется это база на национальном уровне и на уровне кантонов по разному);

нормативный -- долевое распределение доходов от налогов между различными уровнями бюджетной системы по нормативам, в процентах («германская» модель);

Дистрибутивный -- концентрация налоговых поступлений первоначально на единый счет или в фонд и дальнейшее их перераспределение между звеньями бюджетной системы. По такой схеме происходит, например, формирование Федерального фонда финансовой поддержки регионов РФ и выделение из него трансфертов нуждающимся субъектам Федерации;

Фиксированный -- разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма («американская» модель).

Таблица 1 Возможные способы формирования налоговых доходов региональных и местных бюджетов

В мире нет страны, которая использовала только один из выше перечисленных методов. Они сочетаются с той или иной степенью верховенства одного подхода над другим. Несомненно, что каждый из указанных способов разграничения и распределения налогов и других доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные положительные и отрицательные стороны.

Использование одной формы регулирования налоговых отношений может негативно отразиться на функционировании налоговой системы и формировании бюджетов разных уровней.

Это связано, в частности, с тем, что налоговая база распределена по территории страны неравномерно, что создает неравные стартовые позиции для бюджетов. Кроме данного фактора также следует учитывать сезонность поступления налогов. Налоги, имеющие сезонный характер формирования, не должны сосредотачиваться в одном бюджете, а должны быть рассредоточены по всем звеньям бюджетной системы.

Исходя из тех же соображений, нежелательно ставить бюджет в большую зависимость от одного источника налога, поскольку при его даже незначительном недопоступлении или несвоевременном поступлении в силу определенных объективных или субъективных обстоятельств будут возникать проблемы в исполнении доходной и расходной частей бюджета. Практика показывает, что удельный вес одного источника доходов не должен превышать 30% объема бюджета.

1.2. Принципы формирования налоговых доходов бюджетов разных уровней

Наделение каждого уровня власти определенными расходными полномочиями требует обеспечения его и необходимыми и достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами, Основную часть доходов бюджетов любого уровня составляют налоговые поступления. Следовательно, вопрос об обеспечении доходов бюджетов разных уровней сводится в первую очередь к вопросу распределения между ними налоговых полномочий и налоговых доходов.

При этом речь идет преимущественно о формировании налоговых доходов региональных и местных бюджетов, поскольку центральные органы власти, как правило, обладают в этом отношении несоизмеримо большими возможностями. В мировой практике, как было показано выше, известны четыре основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами, названные нами как: кумулятивный, нормативный, дистрибутивный, фиксированный.

Каждый из них имеет свои преимущества и свои недостатки, и ни один, взятый в отдельности, не может полностью удовлетворить потребности различных уровней власти в финансовых ресурсах в условиях бюджетного федерализма.

Распределение налогов по уровням власти и их подразделение на общенациональные (федеральные), региональные (субъектов федерации) и местные (или муниципальные) является одним из основополагающих элементов практически любой налоговой системы. Закрепление за бюджетами каждого уровня определенных видов налогов может обеспечить максимальную финансовую самостоятельность каждого из бюджетов. Однако для этого соответствующие уровни власти должны быть наделены достаточно широкими правами по установлению налогов, отнесенных к их компетенции. Но тут возникают и серьезные проблемы.

Разнообразие условий налогообложения на территории одного и того же государства оказывает искажающее воздействие на территориальное распределение ресурсов и факторов производства. Неограниченные права территориальных органов власти по установлению и введению в действие различных налогов могут приводить к налоговой конкуренции между территориями, нарушающей единство экономического пространства страны и снижающей общеэкономическую эффективность распределения и использования ресурсов. Даже налоги, считающиеся нейтральными на общенациональном уровне, могут вызывать искажения при их взимании на локальном уровне. Примером может служить подоходный налог, который, будучи введен только в одном регионе, может вызвать отток населения из этого региона.

Россия испытала на себе последствия «налоговой анархии» 1994--1996 гг., когда в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 субъектам Российской Федерации было предоставлено право устанавливать на своей территории любые налоги, в числе и не предусмотренные Законом РФ «Об основах налоговой системы РФ».

В целях сохранения единства экономического пространства более высокие уровни власти должны обладать и более широкими правами в сфере налогообложения. Это условие автоматически выполняется в унитарных государствах, где процесс бюджетной децентрализации протекает сверху вниз и полностью контролируется центральными органами власти. В федеративных же государствах вопрос о распределении налоговых полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в большинстве случаев оказывается не экономическим, а политическим. В настоящее время помимо Российской Федерации в мире существует более 20 федеративных государств (ФРГ, США, Канада, Мексика, Бразилия, Аргентина, Индия и др.), и каждое из них имеет свои, отличающие его от всех других особенности, которые обусловлены конкретными историческими условиями образования и развития данного государства.

В настоящее время РФ относится к государствам с крайне (в некоторых случаях, может быть, даже излишне) ограниченной налоговой компетенцией субъектов федерации и органов местного самоуправления. В целях сохранения единства экономического пространства страны федеральное законодательство определяет исчерпывающий перечень возможных федеральных, региональных и местных налогов и сборов и почти все существенные элементы юридического состава по каждому из них. Законодательные органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления вправе лишь вводить или не вводить на своей территории отнесенные к их компетенции налоги и сборы из федерального перечня и устанавливать по ним конкретные ставки в определенных федеральным законодательством пределах, порядок и сроки уплаты и дополнительные льготы.

Однако даже с учетом ограничения компетенции региональных и местных органов власти в сфере установления и изменения налогов их распределение по уровням власти не может быть абсолютно произвольным. Многие налоги выполняют важные регулирующие функции в экономической и социальной системе страны, которые могут реализовываться только на общенациональном (федеральном) уровне, в частности проведение стабилизационной и перераспределительной государственной налоговой политики.

Основным инструментом фискальной стабилизационной политики является налогообложение доходов. Таким образом, исходя из целей экономической стабилизации налоги на доходы физических лиц и на прибыль корпораций должны быть отнесены к общенациональному (федеральному) уровню.

Проведение перераспределительной политики, направленной на выравнивание доходов, как правило, также относится к компетенции центрального уровня власти. Это обусловлено тем, что при высокой мобильности населения чрезмерное перераспределение в каком-либо отдельно взятом регионе будет вызывать отток из этого региона наиболее состоятельных граждан и приток в него граждан наименее состоятельных. С другой стороны, отсутствие перераспределения в одном из регионов приведет к чрезмерному возрастанию в нем дифференциации доходов и возникновению социальных конфликтов, оказывающих дестабилизирующее влияние на страну в целом. Основным инструментом перераспределительной политики является налогообложение доходов граждан, которое должно быть отнесено к общенациональному уровню и по этим соображениям.

К категории общенациональных должны относиться и такие общие налоги на потребление, как налог на добавленную стоимость, поскольку применяемый при его исчислении зачетный метод требует единства условий налогообложения на всей территории страны. Кроме того, в соответствии с распределением компетенции в сфере выполнения государственных функций к общенациональному уровню, безусловно, должны быть отнесены и таможенные пошлины.

На долю территориальных бюджетов в большинстве случаев остаются имущественные налоги, территориальные налоги на потребление (типа налога с розничных продаж), а также многочисленные, но, как правило, малодоходные налоги местного значения, перечень которых может варьироваться в очень широких пределах: налоги на домашних животных, на нужды образования, на содержание и развитие коммунального хозяйства, на проведение аукционов и лотерей, на содержание муниципальных органов общественного порядка, на игорный бизнес и т.п.

В федеративных государствах часто возникает ожесточенная борьба между федеральными органами власти и субъектами федерации. Такие значительные источники налоговых поступлений, как налогообложение использования природных ресурсов и акцизы на отдельные виды товаров, которые не могут быть однозначно отнесены к тому или иному уровню по чисто экономическим соображениям. Исход обычно определяется социально-экономическими условиями и расстановкой политических сил в конкретной стране в данный период ее развития.

Органы местного самоуправления обычно не рассматриваются в качестве органов государственной власти, и наделение местных бюджетов собственными источниками налоговых доходов, а органов местного самоуправления -- определенными налоговыми полномочиями, как правило, не регламентируется конституционными актами. Оно производится решениями центральных или региональных органов государственной власти. Однако к основным источникам территориальных налоговых доходов все же существуют определенные стандарты их распределения между региональными и местными бюджетами, основанные на соображениях рациональности и эффективности. Например, налог с продаж или налог на транспортные средства устанавливаются на региональном уровне. Их введение в масштабах отдельного муниципального образования приведет к тому, что население данного муниципального образования будет приобретать товары и регистрировать транспортные средства в основном в соседних муниципальных образованиях, где данные налоги отсутствуют либо меньше по величине.

Налоги на недвижимость и на землю чаще всего относятся к местному уровню по двум соображениям. Во-первых, объект налогообложения не может быть перемещен в другое место. Во-вторых, на местном уровне поступления от данных налогов в значительной мере используются для непосредственного улучшения условий эксплуатации налогооблагаемых объектов, повышающего их стоимость (создание элементов инфраструктуры, охрана общественного порядка и собственности), что является весьма осязаемым основанием для самого взимания налога.

Таким образом, распределение налогов по уровням власти, обусловленное общеэкономическими соображениями, приводит к сосредоточению в руках центральных органов власти наиболее важных источников налоговых поступлений и вертикальной несбалансированности бюджетной системы, которая потенциально в той или иной мере заложена практически в любой модели бюджетной системы. Например, доля местных налогов в структуре доходов муниципальных бюджетов экономически развитых стран колеблется в достаточно широких пределах от 21% в ФРГ до 65% в США, но нет ни одной страны, где местные налоги обеспечивали бы расходные потребности муниципальных образований полностью. Ограниченность набора источников налоговых поступлений, которыми располагают территориальные органы власти, и их несоответствие объемам возлагаемых на эти органы расходных полномочий приводит к необходимости дополнительной передачи доходов с центрального на нижестоящие уровни власти.

Основным инструментом вертикального выравнивания является долевое участие территориальных органов власти в общенациональных доходах, которое может осуществляться либо путем распределения между уровнями власти налоговых ставок по общенациональным налогам, либо путем распределения между ними в соответствии с определенными нормативами общей суммы налоговых поступлений регулирующим общенациональным налогам.

Распределение между уровнями власти налоговых ставок по национальным налогам можно отнести к закреплённым источникам финансовых поступлений, поскольку оно отчасти эквивалентно закреплению за соответствующими бюджетами определенных налогов. Разница заключается в том, что в отличие от полного закрепления налогов при закреплении налоговых ставок по общенациональным налогам нижестоящие уровни власти обладают минимальными возможностями по изменению основных элементов юридического состава налога. Как правило, им предоставляется лишь право устанавливать изменять значение закрепленной за ними ставки (часто -- в определенных ограниченных пределах) и устанавливать дополнительные льготы в отношении сумм налоговых поступлений, подлежащих зачислению в их бюджеты.

Примером может служить российский налог на прибыль организаций, общая ставка которого, равная 24%, в 2002--2004 гг. распределялась в соответствии с федеральным законодательством следующим разом: 6% -- в федеральный бюджет, 16% -- в бюджеты субъектов федерации, 2% -- в местные бюджеты. При этом субъектам РФ предоставлено право уменьшать ставку налога, подлежащего зачислению бюджеты, для отдельных категорий налогоплательщиков, но не менее чем до 12%. В Канаде ставки провинциальных надбавок к федеральным налогам на личные доходы и доходы корпораций устанавливаются провинциями самостоятельно.

В Российской Федерации по нормативам, установленным на постоянной основе Бюджетным кодексом РФ, распределяются, например, налоговые поступления по федеральному налогу на добычу полезных ископаемых и по единому налогу, уплачиваемому налогоплательщиками, перешедшими на упрощенную систему налогообложения.

В отдельных случаях в пользу бюджетов нижестоящих уровней может отчисляться и вся сумма поступлений по какому-либо общенациональному налогу. В частности, в РФ начиная с 2002 г. вся сумма налоговых поступлений по федеральному налогу на доходы физических лиц зачисляется в территориальные бюджеты, однако передача управления данным налогом на уровень субъектов РФ нецелесообразна по изложенным выше соображениям.

При централизованном установлении региональных и местных налогов общенациональное законодательство может устанавливать отчисления от этих налогов и в пользу бюджетов вышестоящих уровней. Как правило, подобные отчисления являются компенсацией за освобождение плательщиков данного регионального или местного налога от определенных общенациональных налогов. Примером в российской системе налогообложения могут служить отнесенные к компетенции субъектов РФ специальные режимы налогообложения в виде единого сельскохозяйственного налога и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, плательщики которых освобождаются от основных федеральных налогов. Нормативы распределения между бюджетами разных уровней и государственными, социальными внебюджетными фондами определяются по первому из них налоговым, а по второму -- бюджетным законодательством РФ.

Часто нормативы отчислений от одного или нескольких общенациональных регулирующих налогов в региональные и местные бюджеты устанавливаются на достаточно короткий срок, обычно на один финансовый год законами о федеральном бюджете на этот год. Подобный способ распределения регулирующих налогов имеет свое преимущество, которое заключается в том, что он позволяет оперативно реагировать на изменения социально-экономической ситуации в стране и потребностей федерации и регионов в финансовых ресурсах. Но данное преимущество неизбежно влечет за собой и основной недостаток регулирующих налогов: нестабильность нормативов отчислений. Бюджеты нижестоящих уровней не могут быть окончательно утверждены до утверждения бюджета вышестоящего уровня. Затруднено перспективное бюджетное планирование. Особенно ярко и положительные, и отрицательные стороны регулирующих налогов проявляются в кризисных ситуациях.

Примером может служить распределение НДС в Российской Федерации в 1990-е гг. Согласно вступившему в силу с 1 января 1992 г. Закону РФ «Об основах налоговой системы РФ», данный налог должен был полностью зачисляться в федеральный бюджет. Однако резкое ухудшение социально-экономической ситуации в стране сразу же после начала радикальных экономических реформ поставило федеральные власти перед необходимостью использовать НД качестве регулирующего налога. Уже с I квартала 1992 г. Минфину России было предоставлено право ежеквартально регулировать доли участия регионов в нем. В результате нормативы отчислений для разных регионов были дифференцированы в пределах от 10 до 100%,

Со II квартала 1999 г. норматив отчислений от НДС в бюджеты субъектов РФ был снижен до 15%, а с 2001 г. они вообще прекратились.

Таким образом, с одной стороны, использование НДС в качестве регулирующего налога позволило федеральному правительству в какой-то мере справиться с кризисной ситуацией в региональных финансах. Но с другой -- сама возможность изменения нормативов отчислений, а особенно их дифференциация по регионам побуждали руководство регионов заботиться не столько об увеличении налоговой базы, сколько об увеличении норматива.

При любых отчислениях от общенациональных налогов в региональные бюджеты (как в виде разделения налоговых ставок, так и в виде распределения налоговых поступлений) возникает проблема их справедливого территориального распределения. Обычно данному конкретному региону или муниципальному образованию причитается соответствующая доля общенациональных налогов, собранных на его территории. Однако субъекты экономической деятельности, уплачивающие общенациональные налоги по месту своего нахождения, могут осуществлять свою деятельность и на территориях других регионов и муниципальных образований. Возможен даже случай, когда организация практически полностью осуществляет свою деятельность вне места ее государственной регистрации. Справедливость требует, чтобы часть уплаченных этими субъектами распределяемых общенациональных налогов зачислялась и в бюджеты территорий, на которых они осуществляют свою деятельность.

В этих целях в российском налоговом праве введено понятие обособленного подразделения организации, под которым понимается любое территориально обособленное подразделение, по месту нахождения которого созданы стационарные рабочие места, независимо от того, отражено или не отражено создание этого подразделения в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, а также от полномочий, которыми оно наделено. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца.

Любая организация обязана встать на учет в налоговых органах не только по месту своего нахождения, но и по месту нахождения каждого ее обособленного подразделения, а в целях справедливого распределения между бюджетами поступлений по региональным и местным имущественным налогам -- также и по месту нахождения принадлежащих ей недвижимого имущества и транспортных средств (НК РФ. Ч. 1, ст. 83, п. 1. Учету в налоговых органах по месту принадлежащих им недвижимого имущества и транспортных средств подлежат и физические лица. По каждому налогу, подлежащему распределению между бюджетами различных уровней, порядок его уплаты предусматривает обязанность организации уплачивать определенную часть этого налога по месту нахождения ее обособленных подразделений. Размер данной части определяется применительно к специфике каждого отдельного налога.

Иногда необходимость обеспечения справедливости в распределении между бюджетами разных уровней общенациональных и приводит к значительному усложнению и удорожанию системы налогового контроля. В частности, это относится к акцизам. Наиболее рациональным с экономической точки зрения является взимание акцизов только на стадии производства подакцизных товаров, что многократно сокращает круг контролируемых субъектов и существенно повышает эффективность налогового контроля. В случае поступления акцизов только в центральный бюджет никаких проблем не возникает, и данный порядок соблюдается неукоснительно. Если же акцизы распределяются между центральным бюджетом и бюджетами регионов, их уплата производителями приводит к тому, что все доходы достаются регионам, на территории которых они расположены. Регионы, не производящие, а только потребляющие соответствующие подакцизные товары, никаких доходов не получают, хотя их жители исправно уплачивают сумму акцизов в цене приобретаемых товаров. Налоговые доходы одного региона формируются за счет населения других регионов. Перед законодателем встает дилемма: обеспечить либо справедливое распределение налоговых поступлений между бюджетами, либо экономическую эффективность системы налогообложения. Результат выбора зависит от того, насколько существенным источником доходов региональных бюджетов являются данные налоги и насколько велико влияние регионов на общенациональную налоговую политику.

Примером могут служить акцизы на производимую на территории РФ алкогольную продукцию. Поступления от них распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в соответствии с установленными нормативами. Акцизы на ликероводочные изделия зачисляются в эти бюджеты в равных долях, а на прочую алкогольную продукцию -- в полном объеме в бюджеты субъектов. Стремление к обеспечению справедливости распределения налоговых поступлений между бюджетами разных регионов привело к разделению ставок акцизов на алкогольную продукцию между ее производителями и оптовой торговлей.

Соблюдение этих положений дает возможность уменьшить вертикальную несбалансированность бюджетной системы и добиться более справедливого и обоснованного распределения доходов между бюджетами различных уровней. Тем не менее, даже совокупность всех этих методов обеспечения доходов региональных и местных бюджетов, как правило, не позволяет обойтись без централизованного перераспределения финансовых ресурсов через бюджеты вышестоящего уровня.

С точки зрения вертикального финансового выравнивания необходимость в целевых трансфертах из бюджетов вышестоящих уровней чаще всего возникает в связи с принятием вышестоящими уровнями власти решений, приводящих к существенному увеличению расходов бюджетов нижестоящих уровней. Причем такие решения не обязательно связаны с непосредственными выплатами из бюджетов нижестоящих уровней. Например, принятие центральным уровнем власти решения о привлечении иностранной рабочей силы влечет за собой увеличение расходов территориальных бюджетов на ее социальное обеспечение. Однако основной причиной перераспределения налоговых поступлений через бюджеты вышестоящих уровней обычно является горизонтальная несбалансированность бюджетной системы, приводящая к необходимости централизованного финансового выравнивания между бюджетами одного и того же уровня.

Глава 2. Анализ формирования доходов бюджетов разных уровней

2.1 Формирование доходов федерального бюджета

Доходы федерального бюджета с 2000 года постепенно увеличивались год от года и в 2007 году составили 23,6% ВВП, что выше уровня 2000 года на 8,1 п.п. ВВП. Особенно сильный рост доходов бюджетной системы наблюдался в последние годы - в период с 2005 по 2007 год.

С 2000 по 2007 г. вырос удельный вес доходов федерального бюджета в общих доходах бюджетной системы. Если в 2000 году доля федерального бюджета составляла чуть более 40%, то в 2007 она выросла до 57%.

Основной причиной роста доходов и усиления роли федерального бюджета являлось повышение мировых цен на энергоносители. Также, в 2005 и 2007 годах в бюджетную систему поступили дополнительные средства, связанные с погашением налоговой задолженности НК ЮКОС.

В 2007 г. 57% всех доходов поступало в федеральный бюджет, 30% в региональные бюджеты и 13% - во внебюджетные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования).

Начиная с 2000 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы. Реформа затронула как институциональные аспекты отношений между налогоплательщиками и государством, так и принципы уплаты и ставки отдельных налогов. Радикальным изменениям подверглись все основные виды налогов. Из основных изменений в налоговом законодательстве необходимо выделить следующие:

Вместо отдельных взносов во внебюджетные фонды с 2001 года был введён Единый социальный налог (ЕСН), призванный упростить администрирование. Ставка первого диапазона налога изначально была установлена на уровне 35,6%, а с 2005 года снижена до 26%; с 1 января 2010 г. ЕСН отменен.

Унифицирована ставка налога на доходы физических лиц - 13%;

В 2002 году вместо трех налоговых платежей (плата за пользование недрами при добыче полезных ископаемых; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат) был введён налог на добычу полезных ископаемых;

С 2004 года снижена ставка НДС с 20% до 18%.

Снижение ставок ключевых налогов не привело к сокращению бюджетных доходов благодаря тому, что одновременно было повышено налогообложение нефтегазового сектора. Реформирование экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых в этом секторе позволило увеличить изъятие природной ренты, образующейся в результате роста мировых цен на энергоносители. Перенос налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор позволил ослабить негативное влияние удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей.

В целом уровень налоговой нагрузки в российской экономике, определяемый как отношение уплаченных налогов к ВВП, остается на уровне 35-37%. Наибольший вес в налоговых доходах бюджетной системы по итогам 2007 года занимали таможенные пошлины (19,2%), НДС (18,7%), налог на прибыль организаций (17,9%), ЕСН (15,3%).

Таблица 2 Структура налоговых доходов бюджетной системы, % к итогу

Налог на прибыль организаций в % от ВВП в 2007 году по сравнению с 2000 годом возрос на 1,2 п.п. до 6,6%. НДФЛ увеличился с 2,4% ВВП в 2000 году до 3,8% ВВП в 2007 году, за последние 2 года его доля увеличивалась на 0,3 п.п. ВВП ежегодно. Таможенные пошлины увеличились с 3,1% ВВП в 2000 году до 7% ВВП в 2007 году, что связано как с высокими мировыми ценами на энергоносители, так и с изменениями налогового законодательства. Этими же причинами вызван более, чем трехкратный рост налога на добычу полезных ископаемых.

При рассмотрении распределения налогов по отраслям можно сделать вывод, что сравнительно велика лишь налоговая нагрузка в нефтяном секторе, где она превышает 60% от полной добавленной стоимости. В других отраслях налоговая нагрузка не выходит за границы 30% добавленной стоимости.

Это оказывает влияние и на структуру доходов бюджетной системы. В 2007 году основная доля поступлений в размере 32% - приходилась на добывающую отрасль, 17% - на обрабатывающие производства, 8% - операции с недвижимым имуществом, аренду и предоставление услуг, 8% - на оптовую и розничную торговлю, 7% - на транспорт и связь, 5% - на строительство, 4% - на финансовую деятельность.

В табл. 3 представлено соотношение доходов и расходов федерального бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ и в 2005-2009 г.г. Анализ таблицы 1 показывает, что на протяжении периода 2005-2008 г.г. непрерывно росли доходы как федерального, так и консолидированного бюджета субъектов РФ. Доходы федерального бюджета в среднем увеличивались в этот период на 22%, а консолидированного бюджета субъектов РФ на 27% ежегодно.

Таблица 3 Распределение доходов и расходов консолидированного и федерального бюджетов российской федерации в 2005-2009 гг. (млрд. руб.)

Однако в 2009 г. доходы федерального бюджета значительно снизились - почти на 21%, а также незначительно снизились доходы консолидированного бюджета субъектов РФ на 4,4%. Главной причиной ухудшения показателей бюджета в 2009г. является мировой финансовый кризис, который существенно затронул и экономику РФ.

Всего в 2009 году (по предварительным данным) в федеральный бюджет поступило 3 012,4 млрд. рублей администрируемых доходов, что на 26% меньше, чем в 2008 году.

Поступление доходов в федеральный бюджет в 2008-2009 г

Показатели, заложенные на 2009 год в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в части ФНС России, выполнены. Бюджет получил дополнительно 402 млрд. рублей.

Основная масса администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета обеспечена поступлениями НДС (39%), налога на добычу полезных ископаемых (33%), ЕСН (17%) и налога на прибыль (6%).

Поступления налога на прибыль организаций в федеральный бюджет в 2009 году составили 195,4 млрд. рублей. По сравнению с 2008 годом поступления снизились в 3,9 раза.

Снижение поступлений обусловлено ухудшением результатов финансово-хозяйственной деятельности организаций и снижением с 2009 года ставки налога, зачисляемого в федеральный бюджет, с 6,5% до 2 процентов.

Поступления единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, в 2009 году составили 509,8 млрд. рублей и по сравнению с 2008 годом выросли на 3 млрд. рублей, или на 1%.

Поступления налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в 2009 году составили 1 176,6 млрд. рублей и по сравнению с 2008 годом выросли на 18%.

Налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации из Республики Беларусь, поступило в 2009 году 30,6 млрд. рублей, что на 24% меньше, чем в 2008 году.

Поступления по сводной группе акцизов в федеральный бюджет составили в 2009 году 81,7 млрд. рублей и снизились относительно 2008 года на 35%.

Снижение поступлений по сводной группе акцизов в федеральный бюджет обусловлено изменением законодательства в части акцизов на нефтепродукты. С 2009 года уплата акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные масла осуществляется в бюджет субъекта Российской Федерации в полном объеме.

Налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) в 2009 году поступило в федеральный бюджет 981,5 млрд. рублей, в том числе на добычу нефти - 887,6 млрд. рублей, газа горючего природного - 75,0 млрд. рублей, газового конденсата - 6,6 млрд. рублей.

По сравнению с 2008 годом поступления НДПИ снизились в 1,6 раза, что обусловлено снижением цены на нефть (с 98,2$ в декабре 2007 года - ноябре 2008 года до 57,8$ в декабре 2008 года - ноябре 2009 года, или в 1,7 раза).

2.2 Структура доходов регионального бюджета

Доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета;

Согласно статьи 41. «Виды доходов бюджетов» (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 №63-ФЗ) к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

Согласно статьи 56. Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 №120-ФЗ)

1. В бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от следующих региональных налогов:

налога на имущество организаций - по нормативу 100 процентов;

налога на игорный бизнес - по нормативу 100 процентов;

транспортного налога - по нормативу 100 процентов.

2. В бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100 процентов;

налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции - по нормативу 80 процентов;

налога на доходы физических лиц - по нормативу 70 процентов;

акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50 процентов;

акцизов на спиртосодержащую продукцию - по нормативу 50 процентов;

акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей - по нормативу 60 процентов;

акцизов на алкогольную продукцию - по нормативу 100 процентов;

акцизов на пиво - по нормативу 100 процентов;

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 5 процентов;

налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых - по нормативу 100 процентов;

налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 60 процентов;

налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов - по нормативу 100 процентов;

регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 5 процентов;

сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 30 процентов;

сбора за пользование объектами животного мира - по нормативу 100 процентов;

единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 90 процентов;

Подобные документы

Формирование доходов местных бюджетов РФ, их роль и спользование. Регулирование доходов региональных и местных бюджетов. Принципы исполнения бюджета. Принципы межбюджетных отношений. Формы финансовой поддержки субъектов Федерации, их характеристика.

контрольная работа , добавлен 07.01.2008


Теоретические основы организации бюджетной системы России. Практика формирования и анализ налоговых доходов бюджета муниципального образования Солнечного района. Проблемы и пути совершенствования формирования налоговых доходов местных бюджетов.

дипломная работа , добавлен 30.07.2010


Сущность доходов региональных бюджетов и источники их формирования. Понятие и состав налоговых доходов федерального бюджета РФ. Управление доходами региональных бюджетов. Установление специальных налоговых режимов. Принцип стабильности доходов бюджета.

курсовая работа , добавлен 31.05.2013


Понятие и классификация доходов бюджета РФ, их структура, функции и значение. Общая характеристика доходов федерального и местных бюджетов субъектов федерации. Аспекты формирования и зачисления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты разных уровней.

реферат , добавлен 09.05.2012


Формирование доходного потенциала федерального бюджета за счёт налоговых доходов. Изучение общих понятий неналоговых поступлений. Состав и структура неналоговых поступлений федерального бюджета, бюджетов субъектов и местных бюджетов и их анализ.

курсовая работа , добавлен 21.11.2009


Понятие, функции и структура местных бюджетов. Экономическая сущность и классификация доходов бюджета. Принципы и направления расходной части местных бюджетов. Характеристика линейно-объектного (постатейного), исполнительного, программного типов бюджета.

курсовая работа , добавлен 07.12.2010


Анализ состава и структуры бюджетов трех уровней в России. Динамика доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также соответствующая структура бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на примере Пензенской области.

курсовая работа , добавлен 08.07.2011


Исследование бюджетных и налоговых механизмов регулирования экономики. Отчетность органов Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета. Изучение практики внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов в городе Москва.

курсовая работа , добавлен 22.10.2014


Функции налогов, их роль в экономическом развитии государства. Права и обязанности налоговых органов. Анализ структуры налоговой системы России и видов налогов. Источники налоговых доходов местных бюджетов. Направления совершенствования налоговой системы.

курсовая работа , добавлен 19.12.2014


Понятие и экономическая сущность бюджетного федерализма, его принципы. Достоинства и недостатки бюджетного федерализма. Актуальные проблемы бюджетного федерализма в России в настоящее время. Расчет месячного фонда заработной платы администрации города.

Современная мировая финансовая наука уже не один год пытается исследовать экономические основания бюджетного федерализма, определить его преимущества и недостатки. К главным причинам такого интереса, на наш взгляд, можно отнести тот факт, что характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира, независимо от его формы, является наличие нескольких уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и выполнение задач на уровне всего государства в целом, и других звеньев государственной власти - на уровне региона, штата, провинции, других муниципальных образований. Все они имеют определенные доходные полномочия в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств.

Итак, между различными уровнями бюджетной системы государства, которые имеют право взимать налоги и тратить бюджетные средства, непременно встает проблема эффективного внедрения и управления вертикальными и горизонтальными межбюджетными отношениями. Ведь в связи с дифференциацией финансово-экономических потенциалов различных регионов о" вен становится перемещение финансовых ресурсов из одной территории (региона) в другой. Главная сложность такого перераспределительного процесса заключается в необходимости согласования интересов "богатых" и "бедных" в финансовом плане регионов. Действительно, существование различных уровней бюджетной системы и управления ими, непрозрачный механизм распределения бюджетных ассигнований могут вызвать определенные иждивенческие настроения, прежде всего со стороны политической элиты некоторых административно-территориальных образований. Поэтому, выстраивая финансовую модель в государстве, необходимо руководствоваться соображениями государственной целесообразности, национальных интересов, общественной солидарности и тому подобное.

в Целом бюджетная система объективно предполагает распределение функций средств бюджета между различными уровнями власти при условии сохранения определенной финансовой самостоятельности. В идеале распределение функций и соответствующее им ресурсное обеспечение должны быть оптимальными, а расходование средств - максимально эффективным. Для как можно более полного достижения этой цели и была разработана теория бюджетного федерализма, который представляет собой законодательно зафиксированный распределение функциональных полномочий и ответственности структур различных уровней власти с паритетным разделением на этой основе доходов и расходов между ними на основе государственной социально-экономической и политической целесообразности, социальной этики, межрегиональной, межнациональной и общественной солидарности.

Различные подходы и аспекты бюджетного федерализма были в свое время достаточно глубоко исследованы и проанализированы многими всемирно известными учеными-экономистами, среди которых Ш. Бланкарт 1 , X. Циммерманн 2 , Д. Шафриц 3 . Оутс 4 , Г. Вагнер 5 , Г. Роузен 6 и др. Однако большинство базовых исследований в этой сфере основывается именно на трудах Г. Масгрейва, Дж. Бьюкенена и Ч. Тибу, которые доказали преимущества различных аспектов этой модели формирования межбюджетных отношений.

Один из известных исследователей в области федерализма A. Токвиль утверждал, что федеративная система возникла как результат желания совместить в одном государстве различные преимущества для разных наций, проживающих на разных территориях. С точки зрения фискальных взаимоотношений гипотезу Токвиля можно понять как предположение о том, что наличие нескольких уровней государственного управления создает возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо проведение общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным 1 .

Так, Дж. Бьюкенен предложил модель, получившую название "экономической теории клубов или сообществ" (an economic theory of clubs). Согласно с ней оптимальный уровень оказания государственных услуг может зависеть от количества их потребителей. Соответственно в некоторых случаях, когда благо не является общественным в чистом виде, целесообразно предоставить его на уровне несколько ниже, чем общее количество населения государства, административно-территориальных образований. Итак, модель Б" юкенена дает возможность сделать вывод, что достижение эффективности от предоставления общественных благ зависит не только от цен и их полезности, но и от количества их потребителей. Другими словами, с целью достижения эффективности на территории государства необходимо определять пределы предоставления некоторых общественных благ, то есть выделять административно-территориальные образования, органы власти которых будут иметь полномочия определять объем тех общественных благ, значение оптимального количества для эффективного предоставления которых находится на низком уровне 2 .

В отличие от модели Бьюкенена вторая модель, которая лежит в основе исследований экономики фискального федерализма, - модель Тибу - доказывает выгоды от децентрализованного предоставления общественных благ органами власти. Согласно ему поведение индивидуумов во время потребления местных общественных благ в федеративном государстве сравнивается с процессом выбора наиболее приемлемого товара в виде общественных благ из нескольких вариантов, что предлагают разные торговые точки, то есть административно-территориальные образования 1 . Как показали Тибу и другие исследователи в этой сфере 2 , в идеальном случае такое поведение приводит к результату, в котором в полной мере реализуются все потенциальные выгоды от децентрализации: общественный и частный секторы экономики предоставляют индивидууму полную свободу в выборе наиболее эффективного уровня потребления каждого блага, причем в роли цены общественных благ выступает объем налогов, которые платит индивидуум в соответствующие бюджеты. До тех пор, пока предельная величина осуществляемых индивидуумом налоговых платежей эквивалентна предельным издержкам предоставления общественных благ, равновесие, так же, как и в частном секторе, будет эффективной по Парето 3 .

Итак, анализ моделей Тибу и Бьюкенена дает возможность сделать вывод, что эффективность оказания некоторых видов государственных услуг выше в случае их производства местными органами власти. Вместе с модели Тибу следует, что при условии децентрализованного предоставления некоторых общественных благ обеспечивается не только высокая их эффективность для отдельных индивидуумов, но и прирост общественного благосостояния, что достигается через межрегиональную дифференциацию структуры и качества государственных услуг, которая соответствует преференциям населения того или иного региона.

Основные положения указанных моделей широко используются для обоснования преимуществ многоуровневого бюджетного устройства, а также для анализа различных аспектов функционирования государственных финансов в государствах с таким устройством.

в то же Время в рассмотренных моделях не поднимался вопрос эффективной структуры распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями государственной и федеральной власти. Анализ и рекомендации относительно структуры этих полномочий органов власти в государствах с многоуровневым бюджетным устройством можно найти во многих исследованиях проблем фискального федерализма, основными среди которых, как уже отмечалось выше, считаются труда Г. Масгрейва и В. Оутса.

Оутс был первым, кто обосновал определенную ограниченность перечня общественных благ, полномочия по предоставлению которых могут быть закреплены за национальным или субнациональным органам власти. Так, предложенная модель показывает, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования и те, которые связаны с перераспределением доходов между индивидуумами в форме поддержки малообеспеченных слоев населения. Ведь возможности субнаціо-нальных органов власти для проведения собственной макроэкономической политики очень ограничены. Основным выводом, вытекающим из анализа допустимых полномочий органов власти различных уровней, является вывод о том, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в сфере макроекономіч-ного регулирования, а также полномочия по перераспределению дохода между индивидуумами в форме поддержки малоимущих слоев населения 1 .

В свою очередь, Г. Масгрейв, автор теории, что в литературе получила название "масгрейвівський подход к фискального федерализма" 2 , уделил большое внимание не только распределения предоставления общественных благ между различными звеньями власти в государстве, но и фискальной структуре федерации, в частности, распределения налоговых поступлений. Следовательно, именно Г. Масгрейв сформулировал ряд правил распределения налоговых полномочий различных уровней власти. В частности, он считал, что субнаціональні органы власти среднего и особенно нижнего уровня должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы, то есть таких, которые менее всего подлежат міжтериторіальному передвижению, к которым относят налоги на потребление, на заработную плату, имущество, недвижимость, на землю. Прогрессивные налоги на доходы физических лиц, по его мнению, могут быть установлены только при возможности администрирования "глобальной" налоговой базы на уровне территориального образования. При этом полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения, направленного на перераспределение доходов, должны быть закреплены на центральном (федеральном) уровне власти. Ведь функция перераспределения доходов является функцией федерального уровня.

Полномочия по регулированию доходов, способных выполнять стабилизационную функцию, также, как утверждал Масгрейв, должны принадлежать национальным властям, тогда как субнаціональні налоги должны быть циклически устойчивыми. Кроме того, на национальном уровне необходимо закрепить полномочия по налогообложению налоговой базы, если последняя распределена по территории страны неравномерно. В то же время целевые налоги на потребителей общественных благ, а также платежи за пользование общественными благами могут применяться на всех уровнях государственной власти и распределяться в зависимости от характера совокупности получателей соответствующих благ 1 .

Высказанные Масгрейвом достаточно общие гипотезы о распределении полномочий между уровнями государственной власти, являясь предметом многих дискуссий, сохранили свое значение и на современном этапе развития экономики общественного сектора. Так, всеми признано, что функции разработки и проведения макроэкономической политики должны быть максимально централизованы: практически во всех странах мира полномочия по проведению денежно-кредитной политики принадлежат центральным властям. Относительно децентрализации фискальной политики можно отметить, что стимулирование совокупного спроса на региональном уровне имеет ограниченные возможности вследствие значительной открытости региональных экономических систем. Вместе с тем в некоторых работах утверждалось, что субнаціональні органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику 2 .

В последнее десятилетие исследованию возможности использования принципов бюджетного федерализма в построении бюджетной системы Украины свои труды посвятили и отечественные ученые. К наиболее значимым можно отнести научные изыскания В. Андрущенко 3 и В. Федосова 4 , И. Бескида 5 и И. Луниной 6 . Однако стоит отметить, что особенностям применения принципа бюджетного федерализма в отечественной бюджетной практике, на наш взгляд, особого внимания не уделено. Рассмотрим подробнее некоторые аспекты бюджетного

(фискального) федерализма как децентрализованной модели формирования межбюджетных отношений.

Традиционная теория фискального федерализма дает рекомендации для закрепления за различными уровнями государственной власти определенных функций и необходимых для их выполнения фискальных инструментов. Краеугольным камнем теории фискального федерализма является теорема о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень расходов, то принятие решений относительно локального общественного блага либо эффективнее за централизацию, или по крайней мере не уступает ей с точки зрения эффективности. Централизация и связанная с ней стандартизация очень часто дают возможность не только сократить административные расходы, но и делают дешевле непосредственно производство единицы общественного блага. Децентрализация государственного сектора экономики уместна тогда, когда способствует якнайефективнішому выполнению его функций.

Фискальный федерализм может рассматриваться как система налогообложения и государственных расходов, при которой правами на получение доходов и управление расходами наделяют различные уровни государственного управления - от национального до базового 1 . ІЦі система имеет целью обеспечить фискальную децентрализацию - пе-редачу расходных и доходных полномочий с высших на низшие уровни государственного управления для более эффективного предоставления общественных услуг. Исходным условием применения подходов фискального федерализма является максимально возможном приближении предоставления общественных услуг к их непосредственному потребителю.

Эффективно построен бюджетный федерализм имеет регулятивный характер, дает возможность оптимально сбалансировать необходимые потребности с финансовыми возможностями. Нерациональный же бюджетный федерализм приводит к ситуации, при которой местная власть не видит для себя финансовой выгоды от экономического подъема регионов, которыми она управляет, произвольные распределительные формы половинчатого федерализма в условиях дефицита финансовых ресурсов создают среду для коррупции.

В этой связи особое значение приобретает финансовое выравнивание - система инструментов и мер по ликвидации фискальных дисбалансов через перераспределение бюджетных средств по вертикали между различными уровнями власти и горизонтали - между административно-территориальными единицами. Иногда понятие "финансовое выравнивание" трактуется как процесс перераспределения финансовых ресурсов в пользу административно-территориальных единиц, которые не имеют достаточных собственных доходов, и осуществляется центральными органами государственной власти 1 . Фискальное выравнивание можно рассматривать также как систему трансфертов финансовых ресурсов между юрисдикциями различных уровней государственного управления, целью которой является установление одинаково исходных условий по формированию финансового потенциала или предоставление публичных услуг. Основная его суть - обеспечение возможностей органов местной власти для выполнения их обязанностей" связей относительно предоставления жителям соответствующей территории одинакового объема публичных услуг за одинакового фискальной нагрузки 2 . Система финансового выравнивания обеспечивает упорядочение делегированных доходных и расходных полномочий, обеспечение выполнения регулирующей, социальной функции государства. Финансовое выравнивание рассматривается не как отдельный элемент фискального федерализма, а как равнозначный компонент общественных финансов.

Сегодня большинство развитых стран активно внедряют и совершенствуют явные и скрытые финансовые инструменты, которые ослабляют фискальные различия между административно-территориальными единицами. О важности фискального выравнивания свидетельствует не только широкое применение его как в федеративных, так и унитарных странах, но и разработка соответствующих принципов, методов, которые легли в основу финансовой системы и конституционного права 3 .

Основоположник теории общественного выбора Дж. Б" юкенен ввел понятие фискальной равенства, впервые применив его к административно-территориальных единиц. Методологический подход к финансовому выравниванию, определенный в теории общественного выбора, базируется на правиле горизонтального равенства функционирования финансово-бюджетных систем муниципалитетов и юрисдикций. Независимо от местонахождения индивидуума финансовые условия, устанавливаемые юрисдикцией, должны быть одинаковыми для индивидуумов с равными экономическими условиями проживания 4 .

В теории общественных финансов главным критерием фискального выравнивания является отношение уровня налогообложения до уровня обеспеченности местными общественными услугами 1 . Для каждого региона устанавливается стандартный уровень обеспечения общественными благами (стандартная финансовая потребность), а налоговые поступления рассчитываются по единой налоговой ставке. Размер платежей для выравнивания доходов рассчитывается как разница между стандартной финансовой потребностью и стандартными налоговыми поступлениями. Г. Масгрейв за теорией фискального федерализма определяет фискальное выравнивание как необходимый базовый принцип фискальной децентрализации, наряду с другими принципами: соответствия, централизованного перераспределения финансовых ресурсов и необходимого уровня обеспеченности общественными благами.

В свою очередь, Ч. Тибу доказал, что оптимальное размещение местных общественных услуг зависит прежде всего от их потребителей, которые делают выбор в условиях конкуренции местных юрисдикций в налогообложении. При этом он указывал на первоочередность принципа фискальной автономии органов местного самоуправления 2 .

Сегодня один из ведущих западных ученых Анвар Шах также достаточно много внимания уделяет исследованию эффективности системы межбюджетных трансфертов в контексте взаимосвязи указанных инструментов финансового выравнивания с фискальной и денежно-монетарной политикой государства 3 .

Оценивая объект выравнивания, факторы влияния на инструментарий выравнивания, Г. Берд и Ф. Валіанкорт пришли к выводу, что выравнивающие трансферты должны применяться к факультативным расходов местных бюджетов, то есть финансово обеспечивать выполнение делегированных местным органам государственной власти и органам местного самоуправления полномочий 4 .

С позиций теории фискального федерализма Бы. Далбі разработаны предложения к совершенствованию инструментария системы фискального выравнивания, в частности определена необходимость использования нормативов расходов в формуле выравнивания и установления ограничения по доли доходов местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые учитываются в формуле выравнивания 1 .

Один из ведущих представителей западной финансовой школы Х. Циммерманн рассматривает фискальную (финансовое выравнивание как инструмент достижения оптимального распределения ресурсов страны. Он подчеркивает, что предпосылкой применения инструментов финансового выравнивания является оптимальное распределение компе-тенцій по принятию решений о предоставлении общественных благ и услуг между различными уровнями органов исполнительной власти и органов местного самоуправления 2 .

Подытоживая изложенное, можно прийти к выводу, что целью внедрения системы фискального (финансового) выравнивания было обеспечение эффективного исполнения полномочий по предоставлению общественных услуг (местных и общих) их потребителям, при этом систему финансового выравнивания формируют трансферты выравнивание на выполнение делегированных органам местного самоуправления и местным органам государственной власти полномочий.

Выравнивание выполняет несколько функций. Оно может быть применено как инструмент достижения горизонтального равенства между жителями разных территорий. Выравнивание может также выполнять стабилизационную функцию, что дает возможность суб ектам системы выравнивания избежать или по крайней мере снизить влияние непередбачу-мых негативных явлений, которые эти субъекты не могут преодолеть самостоятельно. Третья функция - корректирующая, благодаря которой корректируются неэффективные решения органов местного самоуправления и ликвидируются соответствующие негативные последствия бюджетного федерализма.

В западных странах бюджетный федерализм не ограничивается территориальным перераспределением ресурсов. Все механизмы современного бюджетного федерализма направлены на поощрение местных органов власти к активному стремление финансовой самодостаточности, опоры на собственные силы, наращивание финансово-экономического потенциала. Рынок и конкуренция вполне объективно вынуждают администрацию создавать привлекательные условия с целью привлечения инвестиций, выгодных проектов и тому подобное.

В этом контексте мы можем выделить две главные функции бюджетного федерализма: политико-консолидирующую и социально-психологическую. Сущность политико-консолідаційної функции заключается в том, что в системе бюджетного федерализма каждый административно-территориальный бюджет, кроме чисто финансового назначения, приобретает социального, политического и этического содержания. Ведь бюджетный федерализм превращает на сограждан все обособленные этнические, региональные или общественные группы населения независимо от величины их финансовых взносов. Социально-психологическая функция бюджетного федерализма проявляется в том, что благодаря ему регионы становятся финансово более сильными, избегают ощущение социально-экономической слабости или неполноценности по сравнению с другими "богаче" территориями, чем обеспечивается общенациональное единство без противопоставления регионов друг другу.

Именно поэтому в некоторых странах бюджетный федерализм является аналогом национальной политики, взятой в ее финансово-хозяйственном измерении. Отсюда - важнейшее назначение бюджетного федерализма: гармонизация межрегиональных отношений и межбюджетного сотрудничества различных уровней власти как фактора национального единства и общественной стабильности.

Стоит отметить, что в разных странах бюджетный федерализм существует в разных формах и моделях. Обычно выделяют внутригосударственный, асимметричный, кооперативный, бюрократический, двусторонний, исполнительный и др., обусловленные национальными особенностями, разновидности федерализма. При этом наиболее употребляемыми считаются такие формы бюджетного федерализма, как децентрализованный и кооперативный.

Децентрализованным моделям присущи такие черты.

1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (последнюю обычно называют функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности местной власти, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели межбюджетных отношений.

2. Различные уровни власти наделяются полномочиями по налогообложению в соответствии с распределением их функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизный и таможенный сборы, тогда как местные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это может привести фактически к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличного отношения к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов и тому подобное. Основанием для финансового обеспечения независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права самостоятельно использовать собственную налоговую базу и совместно - общегосударственную. Иногда регионы могут вводить любые налоги, кроме тех, что приводят к нарушению межрегиональной и внешней торговли государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций розв" связывается преимущественно предоставлением прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

В отличие от децентрализованной следующая модель бюджетного федерализма - кооперативная - более распространена в мире. Она характеризуется:

- более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что обусловливает теснее бюджетное сотрудничество местных и центральных государственных структур;

- повышенной ролью местных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе национальных;

- активной политики горизонтального бюджетного выравнивания, повышенной ответственностью центра за состояние местных государственных финансов, уровнем социально-экономического развития территорий, что усиливает контроль со стороны центра и несколько ограничивает самостоятельность местной власти.

Конкурентная модель является более благоприятной для стимулирования экономического роста, кооперативная направлена на территориальную справедливость. Примером конкурентной модели является американская система "бюджетного федерализма", что характеризуется высокой степенью финансовой автономии штатов и минимальными функциями центра в сфере бюджетного выравнивания. Исторически штатам и муниципалитетам предоставлены широкие права в сфере налогообложения, что обеспечивает сбалансированность бюджетной системы и максимальную горизонтальную справедливость. Вертикальное выравнивание для устранения межрегиональных диспропорций осуществляется на основе системы финансирования федеральных целевых программ, прежде всего социальных.

Кооперативная модель является гораздо более распространенной, чем конкурентная, и направлена на обеспечение территориальной справедливости. Такая модель в разнообразных формах применяется в большинстве стран мира, в частности во многих европейских, прежде всего в скандинавских странах. Преимущественно это формульные механизмы распределения бюджетных трансфертов, закреплены законодательно с целью избежания расходных переговорных процессов между центральным правительством и регионами. Установление формульных механизмов, которые базируются на финансовых потребностях местного самоуправления, рассчитанных на основе количества населения и объемах необходимых общественных услуг, является наиболее распространенным методом бюджетного выравнивания в развитых странах, за исключением некоторых, в которых сохраняется исторически сложившаяся система предоставления грантов регионам.

В противовес бюджетному федерализму существует и другая форма межбюджетных отношений - бюджетный унитаризм. Это форма внутренних межправительственных финансовых отношений, основные принципы организации которых определяет центральная власть. Местной и региональной власти при этом, как правило, отводится достаточно пассивная роль. В условиях бюджетного унитаризма центральная власть осуществляет активную политику обеспечения единых стандартов общественных услуг на всей территории страны, выравнивает фискальные дисбалансы. Таким является определение бюджетного унитаризма в обобщенном виде.

Однако с практической точки зрения очень сложно выделить какие-то черты бюджетного унитаризма, общие для различных стран. Ведь фактически каждая унитарное государство сформировала индивидуальную, присущую только ей модель внутренних межправительственных финансовых отношений. Этот процесс называют децентрализацией, которая охватила и финансово-бюджетную сферу, и сферу межправительственных финансовых отношений. В результате во многих унитарных странах в сфере внутренних межправительственных финансовых отношений начали активно применять отдельные принципы бюджетного федерализма. Это прежде всего распределение между разными уровнями власти расходов и компетенций по их осуществлению. Центральная власть стала широко использовать механизм консультаций с местными и региональными властями через соответствующие ассоциации, расширилась фискальная автономия последних. Итак, экономическая и финансовая децентрализация, которая сейчас характерна для большинства зарубежных унитарных стран, привела к формированию нового смешанного типа внутренних межправительственных финансовых отношений, сочетающие в себе принципы как бюджетного унитаризма, так и бюджетного федерализма 1 .

Бюджетную децентрализацию можно классифицировать в зависимости от определенной модели экономики: делегирование, деволюция и децентрализация.

Положение о делегировании полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления предполагает передачу некоторых полномочий для исполнения местным властям от имени центральной власти, причем финансирование задач, которые выполняются в пределах делегированных полномочий, обеспечивается государством через предоставление трансфертов. Делегирование осуществляется с любого состояния развития экономики страны, но преобладает в государствах с административно-командной моделью экономики, где существует высокий уровень сосредоточения финансовых ресурсов именно в государственном бюджете. Кроме того, делегирование предусматривает отсутствие бюджетного самофинансирования органов местного самоуправления и обнародование отчета об исполнении их бюджета при финансировании делегированных полномочий.

Деволюция - это промежуточное звено от централизации к децентрализации, характерна для переходного периода, когда органы местного самоуправления осуществляют финансирование и несут ответственность за предоставление определенных государственных услуг, как правило, это касается удовлетворения социальных потребностей.

Деволюция в отдельных странах имеет разную продолжительность в зависимости от экономического развития, политических и культурных особенностей той или иной страны. Но обязательным результатом проведения политики деволюции является децентрализация финансовых ресурсов.

Децентрализация предполагает сосредоточение финансовых ресурсов на уровне органов местного самоуправления для финансирования ими делегированных полномочий. Кроме того, в регионах должны быть созданы специальные службы или органы, где до принятия правительственных решений привлекаются граждане. В экономически развитых странах помимо представительных органов широко развитая структура непартийных организаций, которые принимают активное участие в управлении определенной территорией и могут влиять на принятия или отмены определенных решений представительных органов через опрос граждан, акции протеста, демонстрации, митинги и тому подобное. Децентрализация характерна для стран с развитой рыночной экономикой.

в Последнее время в построении межправительственных финансовых отношений достаточно популярной стала концепция субсидиарности, характерными признаками которой являются:

Власть высшего уровня может вмешиваться в финансовые дела власти низшего уровня лишь в той мере, в какой последняя продемонстрировала и доказала свою неспособность решать проблемы;

Обязанность высшей власти оказывать финансовую помощь органам власти местного уровня, при этом такая помощь должна способствовать финансовой автономии местной власти и расширению ее полномочий, а не полному подчинению местной власти центральной власти;

Принцип распределения полномочий между разными уровнями власти во всех сферах, особенно в финансовой;

Принцип сотрудничества различных уровней власти, то есть в условиях, когда каждый уровень власти имеет собственные полномочия в финансовой сфере, финансовые отношения между различными уровнями власти могут строиться только на основе сотрудничества;

Принцип делегированного управления, согласно которому центральная власть может делегировать часть своих полномочий местным властям. И, в свою очередь, может делегировать отдельные свои полномочия органам власти высшего уровня на основании соглашения. Такое взаимное делегирование полномочий различных уровней власти в финансовой сфере делает ее финансовые взаимоотношения достаточно гибкими.

Система налогово-бюджетных отношений между различными органами власти теоретически может основываться на различных сочетаниях уровней децентрализации по разным направлениям. Например, децентрализация полномочий, связанных с принятием решений, невелика; возможность децентрализации ответственности также явно ограничена. В экономически развитых странах жизнеспособность существующих межбюджетных отношений подтверждает, что, во-первых, сама по себе централизация и децентрализация полномочий на получение бюджетных доходов и осуществления расходов не является залогом процветания общества и, во-вторых, фактически нет универсальной модели распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней. Следовательно, эффективность конкретной модели бюджетных отношений определяется соблюдением общих положений классической теории бюджетного федерализма и наличием у местных органов власти институциональных стимулов для осуществления соответствующей бюджетной политики.

Ранее модель фискального федерализма считалась присущей только странам с федеративной формой государственного устройства. Однако с развитием процессов децентрализации властных полномочий, передачей органам местного самоуправления новых управленческих функций принципы фискального федерализма применяются и в унитарных странах. Эта теория стала эффективным средством реагирования на новые требования времени относительно углубления фискальной децентрализации и увеличения финансовой автономности регионов 1 . Итак, сегодня федеративная форма межбюджетных связей может существовать в государствах с унитарным, и с федеративной формой межбюджетных связей.

Поскольку Украина является унитарным государством (несмотря на наличие в составе государства Автономной Республики Крым), то бюджетное устройство является унитарным. Поиск оптимального варианта в построении децентрализованной модели межбюджетных отношений унитарной Украины между преимуществами федерализма, который дает возможность обеспечить максимально допустимую самостоятельность местных органов власти в бюджетном процессе, и унитарной формой межбюджетных отношений как гаранта суверенитета страны и стабильности в регионах согласно их финансовых возможностей, привел к введению принципа субсидиарности в рамках унитарной формы бюджетного устройства 2 .

Теория фискального федерализма может быть научной базой решения местных проблем. Одновременно следует заметить, что в Украине еще не выработано собственных критериев применения федерализма, которые учитывали бы как опыт других стран, так и потребности, исходя из особенностей ее унитарного устройства. По нашему мнению, построение бюджетной системы на принципах фискального федерализма обеспечивает урегулированность межбюджетных отношений, создает стимулы для сотрудничества между отдельными административными единицами в реализации совместных проектов и в целом способствует повышению эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях управления.

Единых теоретически обоснованных положений, пригодных для любой страны, которые помогали бы количественно определять оптимальный уровень централизованного перераспределения бюджетных доходов, не существует. В зависимости от исторических традиций в отношениях центра и регионов, их политической автономии, административного устройства страны такой уровень может существенно различаться.

Интенсивность горизонтального выравнивания в Украине также не является чрезмерной. Вместе с тем организация и принципы бюджетного выравнивания являются несовершенными, не создают стимулов для экономического развития регионов и наращивания налогового потенциала. В. Опарин в коллективной монографии под редакцией А. И. Да-ниленка, критикуя систему формирования доходов местных бюджетов в Украине, называет ее бюджетной уравниловкой, которая снижает стимулы для местного самоуправления, поскольку "лишние" доходы будут изъяты, недостаток доходов будет компенсирована в виде дотации выравнивания 1 . По уровню фискальной автономии Украина не уступает многим развитым странам, но и сегодня наблюдаем конфликтные ситуации в финансовых отношениях центр - регионы. Можно констатировать, что они обусловлены не столько низким уровнем фискальной автономии, сколько непрозрачностью применения методов вертикального выравнивания. Поэтому актуальным для Украины является не только повышение коэффициента фискальной автономии, но и совершенствование фискального выравнивания. Решение этих задач позволит в полной мере задействовать внутренний потенциал регионов.

И в федеративных, и в унитарных государствах управление рассредоточено по разным уровням. Центральные, региональные и местные органы власти и управления обладают полномочиями в определенных сферах общественной жизни, несут ответственность за выполнение социальных и экономических программ.

Выполнение этих программ требует определенных расходов. Распределение расходов между уровнями власти вызывает необходимость обеспечения каждого уровня доходами и определяет построение системы межбюджетных отношений.

Попытаемся выяснить, как должны финансироваться бюджетные обязательства каждого уровня власти и как должны взаимодействовать по вопросам доходов органы власти и управления различных уровней.

Существуют общие принципы и условия построения систем доходов каждого уровня власти. Система доходов должна обеспечивать условия, при которых функционирование органов власти всех уровней результативно, действенно. Это возможно, если величина доходов бюджета соответствует их расходным обязательствам и доходы поступают в бюджет регулярно.

Однако этими требованиями ограничиваться нельзя. Доля расходов, которая приходится на местные и региональные бюджеты, не может определять степень экономической и финансовой самостоятельности местных и региональных органов власти и управления. Объем расходов не адекватен степени свободы. Достаточность и стабильность доходов могут достигаться по-разному. Местные бюджеты могут обладать собственными источниками доходов, а могут и получать доходы в виде перечислений из региональных бюджетов или из бюджета центрального правительства. Очевидно, что от избранного метода финансирования зависит степень самостоятельности местных органов. «Независимость местных органов, а следовательно, и уровень децентрализации, в значительно большей мере определяется их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других вопросов или юридическим статусом».

Выбор метода финансирования (сочетание методов) предопределяется формами и степенью децентрализации государственных функций. Компетенция государственных и административных образований и, как следствие, правовые механизмы финансовой децентрализации и самостоятельности в федеративных и унитарных государствах различны.

Однако вне зависимости от форм государственного устройства должны соблюдаться некоторые общие требования к методам финансирования бюджетов различных уровней. Это объясняется тем, что финансовая автономия местных и региональных органов власти и управления должна быть обеспечена и в федеративных, и в унитарных государствах. Могут различаться только степень и формы такой автономии.

Дело в том, что важнейшее следствие автономии - независимость. В бюджетно-налоговом смысле это означает, что региональные органы власти и управления не должны зависеть от решения центральных органов о передаче части доходов для финансирования расходов, ответственность за которые несет регион. Соответственно местные органы власти и управления не должны зависеть от решений центральных и региональных органов.

Такая независимость - условие существования демократической системы, основанной на выборных органах власти. «Если доходы одного уровня власти зависят от другого, то избирателям трудно определить ответственность избранных ими руководителей за их деятельность».

Принцип финансовой самостоятельности местных органов власти и управления закреплен в международных документах.

Европейская хартия местного самоуправления констатирует, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя, что через них наиболее непосредственным образом реализуется право граждан на участие в управлении государственными делами. Деятельность органов местного самоуправления эффективна, если они наделены реальными полномочиями. Реализовать эти полномочия можно только при наличии необходимых средств.

Хартия определяет, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть, во-первых, достаточными, т.е. соразмерными полномочиями, предоставленным этим органам конституцией и законами. Во-вторых, финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления должны быть стабильными, несмотря на изменения условий их деятельности. И, наконец, в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами. Хартия определяет, что «поменьшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».

Другую часть финансовых ресурсов составляют трансферты (в форме дотаций, субсидий, субвенций) из бюджетов других уровней управления. Важнейшим является вопрос о соотношении этих частей. Хартия не определяет, какую долю в бюджете местного органа должны составлять собственные доходы. Этот вопрос в каждой стране может решаться по-разному.

Выдвигают следующие аргументы в обоснование того, что в местные и региональные бюджеты большая часть доходов должна поступать в виде собственных (местных, региональных) налогов.

Во-первых, наиболее бережно и рационально расходуются средства, собранные в качестве местных налогов. Налогоплательщики внимательнее относятся к ним, а не к перечислениям из других бюджетов, поскольку непосредственно ощущают связь между уплатой налогов и получением выгод.

Во-вторых, наличие собственных источников доходов исключает ссылки на недостаточность финансирования как на оправдание бездеятельности местной администрации.

В-третьих, усилия органов власти и управления направлены на реализацию местных программ и не затрачиваются на лоббирование в центральных органах получения необходимых средств.

В-четвертых, контроль за использованием перечислений из других бюджетов ведется на стандартной основе. Это лишает возможности гибко и оперативно учитывать местные особенности.

В-пятых, если доля поступлений из других бюджетов велика и ее размер строго фиксирован, то возможность местных органов реагировать на изменения потребностей минимальна. Например, если трансферты составляют 70% доходов бюджета, то увеличение расходов на 15% потребуют 50%-ного увеличения собственных доходов. Такое резкое увеличение местных налогов в большинстве случаев невозможно.

Но есть условия, которые диктуют ограничение доли собственных налогов в доходах региональных и местных бюджетов.

Экономический потенциал регионов существенно различается. В результате различаются и базы налогообложения, и суммы налогов, собираемых в регионах. Если все бюджеты будут формироваться исключительно за счет собственных налогов, то возникает неравенство в бюджетной обеспеченности населения.

Эту проблему наглядно демонстрирует пример России. Три региона (Москва, Санкт-Петербург и Самарская область) с населением 16,6 млн. человек вносят в консолидированный бюджет около 30% всех налоговых платежей. В то же время 12 наиболее депрессивных регионов с той же численностью населения вносят порядка 5,6 налоговых платежей.

В расчете на одного человека бюджетные поступления существенно различаются. Было бы несправедливым учитывать эти пропорции при формировании местных бюджетов, поскольку они обусловлены не реальным вкладом в экономику населения преуспевающих регионов, а особенностями экономики страны в целом.

Проблему уменьшения неравенства бюджетной обеспеченности населения из-за неравномерного размещения источников поступлений называют проблемой горизонтального выравнивания.

Технически невозможно изъять у благополучного региона «излишки» доходов. Изымается источник дохода в целом. Некоторые из собираемых в регионе налогов объявляются доходами федерального бюджета. Посредством различных механизмов часть собранных сумм может возвращаться в бюджет региона-донора; другая часть передается регионам-реципиентам.

Рассматривая проблему перераспределения средств между субъектами Федерации, Конституционный Суд РФ отметил, что при этом должен соблюдаться принцип равноправия. Он не означает фактического равенства объемов и нормативов отчисления собранных налогов. Суд РФ отметил, что «в силу конституционного принципа равноправия субъектов РФ в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии».

Таким образом, если у депрессивных регионов доля собственных налогов незначительна из-за недостаточности сумм налогов, то у других регионов - из-за их «взноса» в систему перераспределения.

С проблемой горизонтального выравнивания не следует путать проблему распределения прав на получение доходов. Эта проблема особенно актуальна для федеративного государства с богатыми и неравномерно распределенными по территории природными ресурсами.

Эксплуатация природных ресурсов приносит экономическую ренту - высокий доход, обусловленный объективными факторами, а не усилиями хозяйствующих субъектов. «Налоги на экономическую ренту в регионах, богатых природными ресурсами, дают возможность органам власти этих регионов снижать налоги, осуществлять денежные выплаты населению, обеспечивать исключительно высокий уровень общественных услуг и субсидировать деловую активность на подведомственной территории. Эти действия с тоски зрения других регионов представляются неоправданными, так как разрушают единое поле конкурентной среды, усугубляют территориальное различие в исходных условиях развития регионов и т.п.

Местные органы должны получать компенсацию финансовых, общественных, экологических и других издержек и потерь, вызванных эксплуатацией природных ресурсов. Большая же часть ренты должна поступать в федеральный бюджет для перераспределения в интересах страны в целом.

Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Смысл этой нормы состоит в том, что при использовании природных ресурсов населения соответствующей территории имеет право на часть полученных доходов, в том числе и в виде отчислений от налогов на природопользование, но не все суммы налогов, поскольку это таит угрозу существованию Федерации, нарушает принцип единства экономического пространства. Необходимо также учитывать, что первична гражданская принадлежность к России, а не к субъекту Федерации.

Ограничение доли собственных доходов местных и региональных бюджетов продиктовано и необходимостью проведения единой государственной политики. Финансовое воздействие эффективнее прямого административного воздействия. Предоставляя ресурсы и контролируя их целевое использование, федеральное правительство быстрее и точнее достигает поставленных елей. Влияние на деятельность местных и региональных властей тем больше, чем большую долю их расходов контролирует федеральное правительство.

В соответствии со ст.114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики. Предоставление субсидий и субвенций регионам для пополнения их собственных ресурсов способствует проведению единой политики.

Таким образом, главная трудность заключается в поиске разумного компромисса между стремлением органов местного самоуправления и органов власти и управления регионов добиться финансовой самостоятельности и задачей предотвращения финансового сепаратизма, губительного для государства в целом.

Общие принципы налогообложения теоретически разработал и сформулировал А.Смит, в экономическом учении которого находится аргументация для всех школ современной западной экономической мысли. Взгляды А.Смита в отношении принципов установления налогов изложены в монографии «Исследование о природе и причинах богатства народов». В качестве основных начал, которыми следует руководствоваться для установления налогов, А.Смит назвал четыре правила, получившие название классических принципов в теории и практике налогообложения.

Первое правило А.Смита требует справедливого распределения налогов в обществе, соразмерности налогов с имуществом или доходом каждого. Поданные государства должны содействовать содержанию правительства в соответствии со своим имуществом, т.е. пропорционально доходу, которым каждый из них пользуется под защитой государства. Другими словами, справедливость обложения по А.Смиту означает всеобщность и пропорциональность в обложении доходов.

Второе правило А.Смита предписывает строгую определенность налога , который должен быть точно определен, а не произволен. Время, вид, способ платежа, сумма – все это должно быть ясно как налогоплательщику, так и другому лицу.

Третье правило А.Смита требует удобности налогообложения для плательщика. Каждый налог должен взиматься в то время и таким способом, чтобы плательщику было легче внести его.

Второе и третье правила А.Смита не оспаривают приоритета государственных интересов при взимании налогов, а лишь смягчают неизбежное недовольство налогоплательщиков государственным кнутом принуждения, направленного на ограничение их индивидуального потребления.

Четвертое правило ставит целью минимизацию издержек при взимании налогов. Затраты по сбору налогов должны быть многократно меньше, чем сумма налогов.зимании налогов.имизацию издержек ринуждениях интересов при взимании налогов, а лишь смягчают неизбежное недовольство налогопла

Классические принципы налогообложения используются при построении налоговых систем в налоговом законодательстве, но не напрямую, а в различных правилах при установлении, взимании и отмене налогов, при осуществлении мероприятий налогового контроля и применении мер ответственности к налогоплательщикам за несоблюдение налогового законодательства. В этой связи классические принципы преломляются в ряд конкретных принципов, по которым непосредственно строится налоговая методология. Их реализация зависит от налоговой политики правительства.

Используемые в налоговой практике России принципы налогообложения в зависимости от направленности действия и решаемых задач можно разделить на три группы, т.е принципы обеспечивающие: 1) реализацию Конституции РФ; 2) права налогоплательщиков; 3) интересы субъектов государственной власти РФ исходя из федеративного устройства государства.

1. К первой группе относят принципы публичности, приоритетности государственных интересов, законности.

Принцип публичности. В соответствии с этим принципом налоги устанавливаются, открыто и гласно. Налоговая политика должна быть понятна и одобряема обществом, а налоги - иметь общественно-возмездный характер. Цивилизованное государство не может и не должно иметь потребности, отличные от потребностей общества, и не должно расходовать налоговые поступления на антиобщественные цели.

Принцип приоритетности государственных интересов. Целью налогообложения является получение государством дохода для последующего финансирования общественно необходимых затрат, а не принуждение налогоплательщиков к определенному поведению. Каждый гражданин общества имеет право на получение индивидуального дохода, а участие посредством налогов в финансировании государственных расходов представляется одновременно экономией индивидуальных затрат, поскольку финансирование некоторых сфер более эффективно централизованно через государственный бюджет, а не посредством рыночного механизма.

Принцип приоритетности государственных интересов прямо закреплен в Конституции РФ посредством ст. 57, устанавливающей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Принцип законности . Данный принцип также вытекает из ст. 57 Конституции РФ и косвенно отражен в первой части НК РФ. Фактически в нем воплотились основные классические правила налогообложения. Статья 5 НК РФ регулирует вступление в силу актов законодательства о налогах и сборах, конкретный порядок установления, изменения или отмены налогов и сборов определен законами.

2. Во вторую группу объединены принципы нейтральности, защищенности налогоплательщика, экономического равенства налогоплательщиков, соразмерности налогового бремени.

Принцип нейтральности . Он заключается в правовом равенстве налогоплательщиков и не допускает установления дополнительных или повышенных налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика. В России этот принцип закреплен законодательно. Статья 3 НК РФ определяет, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.

Принцип защищенности налогоплательщика. Этот принцип предполагает наличие в налоговом законодательстве системы защиты законных интересов налогоплательщика. Отдельными положениями ст. 3 и 108 НК РФ закреплена презумпция налоговой невиновности, в соответствии с которой налогоплательщик считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в установленном федеральным законом порядке. Налогоплательщик не обязан доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения, бремя доказательств возлагается на налоговые органы. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.

Принцип экономического равенства налогоплательщиков. Он выражается в том, во-первых, что при налогообложении берется фактическая способность к уплате налога на основе сравнения экономических потенциалов, а во-вторых, для субъектов с одинаковым организационно-правовым статусом устанавливаются одинаковые налоги.

Принцип соразмерности налогового бремени. Это принцип означает, что налогообложение не должно быть несоразмерным, т.е. таким, чтобы парализовать реализацию гражданами конституционных прав. В ст. 3 НК РФ закреплено, что налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными.

3. К третьей группе правомерно отнести принципы единства налогообложения и налогового федерализма.

Принцип единства налогообложения . Специальный пункт ст. 3 НК РФ оговаривает недопустимость установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах национальной территории товаров и финансовых средств, препятствующих не запрещенной законом экономической деятельности.

Принцип налогового федерализма. При федеративном устройстве необходимо решить задачу об оптимальных масштабах участия различных уровней власти и управления в создании общественных благ и соответственно определить степень самостоятельности и полномочия по уровням властной вертикали.

Конституцией РФ закреплено, что установление общих принципов налогообложения находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. При принятии налоговых законов существенные права имеет Совет Федерации (ст. 104 и 105 Конституции РФ), что также обеспечивает прямое участие представителей регионов в налоговом законотворчестве и принятии решений.

При установлении региональных и местных налогов законодательными органами субъектов РФ или представительными органами местного самоуправления определяются налоговые ставки внутри определенных федеральным законодательством пределов, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы, а также формы отчетности (ст. 12 НК РФ). В отношении региональных и местных налогов они также вправе производить списание безнадежных долгов (ст. 59 НК РФ). Определенные права имеют субъекты РФ и местные власти и в отношении причитающихся им долей от федеральных налогов. Интересы нижестоящих бюджетов защищает также закрепленное правило приоритетности налогообложения в месте образования дохода или нахождения имущества над местом юридической регистрации налогоплательщиков.

Фискальный федерализм

Фискальный федерализм - в США - система трансфертов, на основе которой федеральное правительство делится своими доходами с правительствами штатов и местными органами власти.

По-английски: Fiscal federalism

См. также: Правительственные трансфертные платежи

• - федерали́зм территориальная стратегия социального контроля для обеспечения сосуществования различных этносов и/или территорий...

  Географическая энциклопедия

• - - теория и практика создания целостного союзного государства, образованного из ряда политически и юридически равнозначных частей на основе общих интересов, исторических судеб, договорных конституционных...

  Философская энциклопедия

• - принцип государственного устройства, при котором несколько государственных образований, сохраняющих определенную политическую самостоятельность, образуют единое союзное государство...

  Терминологический словарь библиотекаря по социально-экономической тематике

• - принцип разделения полномочий между федеральными и региональными властями в финансовой сфере, основанный на приоритете федерации...

  Энциклопедический словарь экономики и права

• - принцип, доктрина, положенные в основу политико-территориального инационально-территориального устройства ряда современных государств...

  Энциклопедия юриста

• - 1) одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер...

  Большой юридический словарь

• - в конституционном праве одна из форм устройства государства. Суть Ф. заключается: а) в характере внутренней структуры государства; б) в характере связей центра и частей федеративного государства...

  Энциклопедический словарь конституционного права

• - ФЕДЕРАЛИЗМ Смысл понятия заключается в следующем: все будут удовлетворены при условии оптимального сочетания национальных интересов с интересами региональными или территориальными...

  Политология. Словарь.

• - в США - система трансфертов, на основе которой федеральное правительство делится своими доходами с правительствами штатов и местными органами власти.По-английски: Fiscal federalismСм. также: ...

  Финансовый словарь

• - 1. принцип государственного устройства, основанного на федерации 2. политическое течение, стремящееся к установлению такого строя...

  Большой экономический словарь

• - основной принцип федерации, признание политическим идеалом федеративной организации государства, стремление либо объединить несколько отдельных государств в одну федерацию, либо обратить государство унитарное...

  Энциклопедический словарь Брокгауза и Евфрона

• - 1) форма государственного устройства, существующая обычно в многонациональных государствах. 2) В ряде стран политическое движение за федеративное устройство...

  Большая Советская энциклопедия

• - ...

  Орфографический словарь русского языка

• - ФЕДЕРАЛИ́ЗМ, -а, муж. 1. Принцип государственного устройства, основанного на федерации. 2. Политическое течение, стремящееся к установлению такого строя...

  Толковый словарь Ожегова

• - ФЕДЕРАЛИ́ЗМ, федерализма, мн. нет, муж. 1. Федеративная система государственного строя. || Организационная структура чего-нибудь, основанная на принципе федерации. 2...

  Толковый словарь Ушакова

• - федерали́зм м. 1. Система государственного устройства, основанный на принципах федерации, на федератиыных началах. 2. Политическое течение, борющееся за установление такого строя...

  Толковый словарь Ефремовой

"Фискальный федерализм" в книгах

Федерализм в ретроспективе