Ведомственный финансовый контроль. Ведомственный контроль: состояние и перспективы

контроль за выполнением плановых заданий,
экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью государственной собственности,
правильностью постановки бухгалтерского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы
пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточительства и всякого рода излишеств.

Ведомственный финансовый контроль на современном этапе.
Проблема организации и осуществления ведомственного финансового контроля - важная составляющая часть общей проблемы укрепления и совершенствования государственного финансового контроля.
Значение ведомственного контроля определяется тем, что в современной российской структуре государственного управления практически все бюджетные средства распределяются и расходуются органами исполнительной власти и подведомственными им организациями. Поэтому без участия органов ведомственного контроля задача осуществления полного, систематического и результативного контроля использования бюджетных и иных государственных средств становится практически неразрешимой.
Вместе с тем административная и бюджетная реформы относят организацию ведомственного контроля к числу первоочередных задач, решение которых должно способствовать повышению эффективности государственных расходов.
Под ведомственным финансовым контролем в данном случае следует понимать финансовый контроль, выполняемый специально уполномоченными подразделениями органов исполнительной власти. Методологически он представляет собой разновидность внутреннего финансового контроля, однако исключительно внутренним контролем не является. Поскольку отраслевые и другие системы исполнительной власти имеют, как правило, вертикальную структуру и территориальные органы, то в реальной контрольной работе неизбежны ситуации, когда центральная контрольная служба, оставаясь органом внутреннего финансового контроля конкретной системы, по отношению к проверяемым объектам фактически выступает в роли органа внешнего контроля.
Проводимая в стране административная реформа предполагает, в числе прочего, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Основания для определения ведомственного контроля как одного из видов государственного контроля можно рассматривать в экономическом, правовом и организационном аспектах. В экономическом плане определяющим фактором является то, что ведомственный финансовый контроль главным образом имеет дело с государственными (и прежде всего бюджетными) средствами, их поступлением и расходованием. Для получения и использования государственных средств у различных ведомств имеются и другие источники. Возможны также варианты привлечения государственными учреждениями частных денег, поскольку предпринимательская деятельность для бюджетных учреждений не запрещена. Нормально работающий ведомственный контроль должен охватывать все средства, используемые в пределах ведомства.
Преимущественная забота ведомственного контроля - проверки использования полученных ведомством и его подразделениями средств. На поступление средств он может влиять лишь ограниченно. Но это не означает, что контролеры вправе безразлично относиться к тому, какие средства и какими путями приходят в систему ведомства. И здесь у контроля имеются определенные возможности, в частности проверка использования полученных средств, законности и эффективности их расходования, а также обоснованности и правомерности действий ответственных должностных лиц.
Крайне важно то, что именно с помощью ведомственного контроля и только с его участием можно обеспечить соблюдение базового условия эффективности контроля - полный охват подлежащего контролю массива государственных средств с установленной постоянной периодичностью проведения ревизий и проверок. Для этого ведомственный контроль должен охватывать каждую организацию, каждое учреждение данного ведомства в предусмотренный срок.
Как это будет достигнуто организационно - вопрос скорее технический, и ответ на него зависит от производственно- организационной структуры ведомства. Но в любом случае здесь реализуется преимущество близости ведомственного контроля к подконтрольным объектам и обслуживающим их финансовым потокам, к местам использования поступивших государственных и иных средств. Очевидно, что в условиях нашей страны термин "близость" не следует понимать исключительно технически и географически. Российские расстояния обусловливают необходимость многодневных командировок и в пределах поля деятельности ведомственного контроля.
В практической деятельности многочисленных ведомств Российской Федерации решение этих задач обеспечивалось по-разному: в некоторых случаях весьма формально, нередко необходимостью ведомственного контроля вообще пренебрегали.
Вот некоторые наблюдения о состоянии ведомственного контроля в системах 24 министерств, государственных комитетов и других федеральных учреждений, характеризующие фактическое положение дел с ведомственным финансовым контролем - наличие и состав контрольных подразделений в центре и на местах, их задачи и полномочия, организацию и методы работы. Всего на заре проведения административной реформы в центральном аппарате министерств и ведомств в контрольных подразделениях насчитывалось 215 работников. При этом бюджетные ассигнования составляли 278,4 млрд руб., то есть каждый штатный ревизор должен был проверить 1,3 млрд руб. Кроме того, надо иметь в виду, что ведомственному контролю должны подвергаться не только бюджетные средства, но и средства, получаемые подведомственными бюджетными учреждениями от коммерческой деятельности, а также принадлежащие им материальные ценности.
Имевшиеся у ряда министерств ведомственные контрольные органы на местах были слабыми и малочисленными. Так, во всех региональных контрольно-ревизионных управлениях Министерства природных ресурсов работало всего 102 человека. В каждом региональном центре Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий действовали контрольно-ревизионные отделы со штатной численностью шесть человек. Контрольно-ревизионные отделы в региональных таможенных управлениях Государственного таможенного комитета насчитывали от 5 до 27 человек.
Большинство же ведомств - в том числе Министерство культуры, в состав которого входило более 200 учреждений федерального ведения, Министерство по атомной энергии, также имевшее около 200 подведомственных предприятий, Министерство образования, Министерство здравоохранения, Государственный комитет по статистике и др. - контрольных структур и ревизоров на местах не имело.
Как правило, в министерствах и ведомствах, в которых действовали самостоятельные контрольные управления или отделы, существовали положения об этих подразделениях, определяющие их права и обязанности, инструкции о порядке проведения ревизий и проверок. Там же, где контрольные подразделения были несамостоятельными и малочисленными, ведомственные нормативные документы, регламентирующие их деятельность, отсутствовали. По этой причине, например, ревизоры Госкомстата России руководствовались инструкциями и методиками Минфина России. Контрольная работа планировалась, однако ревизии и проверки проводились нерегулярно.
Ведомственные нормативные акты, регулирующие контрольную деятельность, в основном были нацелены на проверку финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций, использования и сохранности денежных и материальных ценностей, состояния бухгалтерского учета и достоверности отчетности, на выявление и устранение имеющихся недостатков и нарушений.
В рыночных условиях отдельные министерства и ведомства для целей внутриведомственного финансового контроля стали использовать аудиторскую, то есть платную форму контроля, что нашло отражение в наименовании их контрольных органов. Так, в Министерстве природных ресурсов имелось Управление производственного контроля и аудита, в Минатоме - отдел контроля и аудита, в Минэкономразвития - Управление контроля и аудита, а в МПС - центр контроля и внутреннего аудита.
Есть примеры, когда ведомственные контролеры строили свою работу с участием сотрудников других подразделений, взаимодействовали со специализированными государственными контрольными органами. При необходимости ведомственные контролеры выполняли поручения правоохранительных органов и передавали им материалы о фактах хищений и других злоупотреблений. В одних случаях такие контакты имели постоянный характер, в других - временный.
Представляет интерес опыт организации ведомственного финансового контроля в федеральных государственных внебюджетных фондах, особенно Пенсионном фонде РФ. В составе фондов в соответствии с их положениями создавались ревизионные комиссии, основной задачей которых являлся контроль за деятельностью исполнительных дирекций фондов и отделений в субъектах РФ. Ревизии финансово-хозяйственной деятельности дирекций проводились ежегодно и один раз в два года ревизовались отделения фондов. По поручению правлений фондов проводились внеплановые проверки.
Известно, что вопрос контроля финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов удовлетворительного решения пока не имеет. Этот контроль организационно и функционально запутан, поскольку в нем участвуют органы государственного финансового контроля, аудиторские организации и собственные ведомственные ревизоры фондов.
Наиболее существенными недостатками ведомственного контроля, которые в силу бюрократической преемственности могут беспрепятственно перетечь в новую структуру власти, являются:

неопределенность его функциональной роли в системе государственного управления;
декларативность правовой и нормативной базы, ее фрагментарность на уровне государства и недостаточная детализация на уровне ведомств;
отсутствие контрольно-ревизионных органов во многих министерствах и ведомствах, малочисленность действующих контролирующих подразделений, отсутствие у них территориальных органов.

Неотъемлемой и составной частью функционирования финансов в рамках государства, его территориального образования и конкретного предприятия является ведомственный и внутрихозяйственный финансовый контроль.

Наличие указанного финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и внутренняя контрольная функция. Поэтому использование хозяйствующими субъектами для решения своих задач финансов обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Контроль в сфере финансово-хозяйственной деятельности входит в систему мероприятий, проводимых его субъектами по проверке финансовых и связанных с ними операций и действий государственных органов власти, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, атакже населения с применением специфических форм и методов организации.

Ведомственный финансовый контроль – это контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти, государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений.

Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-реви­зи­он­ные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Российской Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Правительству РФ.

Непосредственным предметом ведомственного и внутрихозяйственного финансового контроля выступают :

· бюджетные показатели (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета, составление и утверждение отчета о его исполнении);

· финансовые показатели деятельности субъектов хозяйствования (прибыль, доходы, амортизация, себестоимость, рентабельность, основные и оборотные фонды и др.);

· налоговые платежи в бюджет и внебюджетные фонды; показатели, характеризующие денежно-кредитные отношения; страховой рынок, другие операции и действия, имеющие стоимостную форму.

В итоге, ведомственный и внутрихозяйственный финансовый контроль призван обеспечить интересы и права не только органов управления субъектами хозяйствования, но и работников предприятия. Его целью является содействие успешной реализации финансовой политики государства в рамках хозяйствующих субъектов, обеспечение эффективности процесса формирования, распределения и использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях экономики страны.

К основным задачам ведомственного контроля относятся контроль за выполнением плановых заданий, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточительства и всякого рода излишеств.

Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях – один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опираться на трудовые коллективы, общественные организации, принимать участие в выработке предложений по устранению выявленных нарушений. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяйственный финансовый контроль , т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в объединениях, организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (отделами кадров, бухгалтерией, финансовым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае – необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности.

Важное значение в осуществлении финансового контроля имеет контроль,осуществляемый работниками финансово-бухгалтерских служб самих предприятий, учреждений и организаций. Особая роль при этом отводится главному бухгалтеру. Он обязан обеспечить контроль и надлежащий учет всех финансово-хозяйственных операций своего предприятия, с тем, чтобы исключить любую возможность образования недостач, растрат, хищений, незаконного и нецелевого использования денежных средств и материальных ценностей. Главный бухгалтер несет ответственность за полноту исчисления и своевременность внесения в бюджет причитающихся сумм налогов. Для выполнения своих функций он наделен достаточно широкими правами и полномочиями.

Федеральный закон «О бухгалтерском учете» распространяется на все организации, находящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.

В соответствии с указанным законом бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.

Основной задачей бухгалтерского учета является формирование и обеспечение полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами. Упомянутый Закон распространяется на все организации, находящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.

Ответственность за организацию бухгалтерского учета в организациях несут их руководители. Руководители организаций могут в зависимости от объема учетной работы:

· учредить бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером;

· ввести в штат должность бухгалтера;

· передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета специализированным организациям или бухгалтеру-специалисту;

· вести бухгалтерский учет лично.

Главный бухгалтер (бухгалтер) назначается и освобождается от должности руководителем организации и ему непосредственно подчиняется. Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответственность за ведение бухгалтерского учета, своевременное представление полной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспечивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций законодательству, контроль за движением имущества и выполнением обязательств.

Требования главного бухгалтера по документальному оформлению хозяйственных операций и представлению в бухгалтерию необходимых документов и сведений обязательны для всех работников организации.

Денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера считаются недействительными и не должны приниматься к исполнению.

При разногласиях между руководителем и главным бухгалтером по отдельным хозяйственным операциям документы могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руководителя. В этом случае он несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций.

20.06.2007 46706 2

Родион КОЗИКОВ, аспирант Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ

Проблема организации и осуществления ведомственного финансового контроля - важная составляющая часть общей проблемы укрепления и совершенствования государственного финансового контроля.
Значение ведомственного контроля определяется тем, что в современной российской структуре государственного управления практически все бюджетные средства распределяются и расходуются органами исполнительной власти и подведомственными им организациями. Поэтому без участия органов ведомственного контроля задача осуществления полного, систематического и результативного контроля использования бюджетных и иных государственных средств становится практически неразрешимой.
Вместе с тем проведение административной и бюджетной реформ относят организацию ведомственного контроля к числу первоочередных задач, решение которых должно способствовать повышению эффективности государственных расходов.
Под ведомственным финансовым контролем в данном случае следует понимать финансовый контроль, выполняемый специально уполномоченными подразделениями органов исполнительной власти. Методологически он представляет собой разновидность внутреннего финансового контроля, однако исключительно внутренним контролем не является. Поскольку отраслевые и другие системы исполнительной власти имеют, как правило, вертикальную структуру и территориальные органы, то в реальной контрольной работе неизбежны ситуации, когда центральная контрольная служба, оставаясь органом внутреннего финансового контроля конкретной системы, по отношению к проверяемым объектам фактически выступает в роли органа внешнего контроля.
Проводимая в стране административная реформа предполагает, в числе прочего, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Основания для определения ведомственного контроля как одного из видов государственного контроля можно рассматривать в экономическом, правовом и организационном аспектах. В экономическом плане определяющим фактором является то, что ведомственный финансовый контроль главным образом имеет дело с государственными (и прежде всего бюджетными) средствами, их поступлением и расходованием. Для получения и использования государственных средств у различных ведомств имеются и другие источники. Возможны также варианты привлечения государственными учреждениями частных денег, поскольку предпринимательская деятельность для бюджетных учреждений не запрещена. Нормально работающий ведомственный контроль должен охватывать все средства, используемые в пределах ведомства.
Преимущественная забота ведомственного контроля – проверки использования полученных ведомством и его подразделениями средств. На поступление средств он может влиять лишь ограниченно. Но это не означает, что контролеры вправе безразлично относиться к тому, какие средства и какими путями приходят в систему ведомства. И здесь у контроля имеются определенные возможности, в частности проверка использования полученных средств, законности и эффективности их расходования, а также обоснованности и правомерности действий ответственных должностных лиц.
Крайне важно то, что именно с помощью ведомственного контроля и только с его участием можно обеспечить соблюдение базового условия эффективности контроля – полный охват подлежащего контролю массива государственных средств с установленной постоянной периодичностью проведения ревизий и проверок. Для этого ведомственный контроль должен охватывать каждую организацию, каждое учреждение данного ведомства в предусмотренный срок.
Как это будет достигнуто организационно – вопрос скорее технический, и ответ на него зависит от производственно-организационной структуры ведомства. Но в любом случае здесь реализуется преимущество близости ведомственного контроля к подконтрольным объектам и обслуживающим их финансовым потокам, к местам использования поступивших государственных и иных средств. Очевидно, что в условиях нашей страны термин «близость» не следует понимать исключительно технически и географически. Российские расстояния обусловливают необходимость многодневных командировок и в пределах поля деятельности ведомственного контроля.
В практической деятельности многочисленных ведомств Российской Федерации решение этих задач обеспечивалось по-разному: в некоторых случаях весьма формально, нередко необходимостью ведомственного контроля вообще пренебрегали.
Вот некоторые наблюдения о состоянии ведомственного контроля в системах 24 министерств, государственных комитетов и других федеральных учреждений, характеризующие фактическое положение дел с ведомственным финансовым контролем – наличие и состав контрольных подразделений в центре и на местах, их задачи и полномочия, организацию и методы работы.
Всего на заре проведения административной реформы в центральном аппарате министерств и ведомств в контрольных подразделениях насчитывалось 215 работников. При этом бюджетные ассигнования составляли 278,4 млрд руб., то есть каждый штатный ревизор должен был проверить 1,3 млрд руб. Кроме того, надо иметь в виду, что ведомственному контролю должны подвергаться не только бюджетные средства, но и средства, получаемые подведомственными бюджетными учреждениями от коммерческой деятельности, а также принадлежащие им материальные ценности.
Имевшиеся у ряда министерств ведомственные контрольные органы на местах были слабыми и малочисленными. Так, во всех региональных контрольно-ревизионных управлениях Министерства природных ресурсов работало всего 102 человека. В каждом региональном центре Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий действовали контрольно-ревизионные отделы со штатной численностью шесть человек. Контрольно-ревизионные отделы в региональных таможенных управлениях Государственного таможенного комитета насчитывали от 5 до 27 человек.
Большинство же ведомств – в том числе Министерство культуры, в состав которого входило более 200 учреждений федерального ведения, Министерство по атомной энергии, также имевшее около 200 подведомственных предприятий, Министерство образования, Министерство здравоохранения, Государственный комитет по статистике и др. – контрольных структур и ревизоров на местах не имело.
Как правило, в министерствах и ведомствах, в которых действовали самостоятельные контрольные управления или отделы, существовали положения об этих подразделениях, определяющие их права и обязанности, инструкции о порядке проведения ревизий и проверок. Там же, где контрольные подразделения были несамостоятельными и малочисленными, ведомственные нормативные документы, регламентирующие их деятельность, отсутствовали. По этой причине, например, ревизоры Госкомстата России руководствовались инструкциями и методиками Минфина России. Контрольная работа планировалась, однако ревизии и проверки проводились нерегулярно.
Ведомственные нормативные акты, регулирующие контрольную деятельность, в основном были нацелены на проверку финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций, использования и сохранности денежных и материальных ценностей, состояния бухгалтерского учета и достоверности отчетности, на выявление и устранение имеющихся недостатков и нарушений.
В рыночных условиях отдельные министерства и ведомства для целей внутриведомственного финансового контроля стали использовать аудиторскую, то есть платную форму контроля, что нашло отражение в наименовании их контрольных органов. Так, в Министерстве природных ресурсов имелось Управление производственного контроля и аудита, в Минатоме – отдел контроля и аудита, в Минэкономразвития – Управление контроля и аудита, а в МПС – центр контроля и внутреннего аудита.
Есть примеры, когда ведомственные контролеры строили свою работу с участием сотрудников других подразделений, взаимодействовали со специализированными государственными контрольными органами. При необходимости ведомственные контролеры выполняли поручения правоохранительных органов и передавали им материалы о фактах хищений и других злоупотреблений. В одних случаях такие контакты имели постоянный характер, в других – временный.
Представляет интерес опыт организации ведомственного финансового контроля в федеральных государственных внебюджетных фондах, особенно Пенсионном фонде РФ. В составе фондов в соответствии с их положениями создавались ревизионные комиссии, основной задачей которых являлся контроль за деятельностью исполнительных дирекций фондов и отделений в субъектах РФ. Ревизии финансово-хозяйственной деятельности дирекций проводились ежегодно и один раз в два года ревизовались отделения фондов. По поручению правлений фондов проводились внеплановые проверки.
Известно, что вопрос контроля финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов удовлетворительного решения пока не имеет. Этот контроль организационно и функционально запутан, поскольку в нем участвуют органы государственного финансового контроля, аудиторские организации и собственные ведомственные ревизоры фондов.
Наиболее существенными недостатками ведомственного контроля, которые в силу бюрократической преемственности могут беспрепятственно перетечь в новую структуру власти, являются:
– неопределенность его функциональной роли в системе государственного управления;
– декларативность правовой и нормативной базы, ее фрагментарность на уровне государства и недостаточная детализация на уровне ведомств;
– отсутствие контрольно-ревизионных органов во многих министерствах и ведомствах, малочисленность действующих контролирующих подразделений, отсутствие у них территориальных органов.
Названные недостатки, как и ряд других, являются прямым следствием недооценки реальных возможностей ведомственного контроля, невнимания и недоверия к нему общефедеральных контрольных структур. Последнее частично можно объяснить стремлением преодолеть противоречие между ведомственными и государственными интересами, характерное для советской административно-командной системы.
Проводимая в стране административная реформа требует серьезного переосмысления роли, целей и организации всего государственного финансового контроля, в том числе ведомственного. Коренным образом изменились состав и функции министерств, образованы федеральные службы по контролю и надзору в установленных для них сферах деятельности. В системе исполнительной власти создан специальный орган для организации контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. Значительные новшества привнесет и бюджетная реформа.
Для налаживания ведомственного финансового контроля в условиях функционирования новой системы федеральных органов исполнительной власти важно учесть обстоятельства, возникающие как элементы или следствия проводимых реформ. Прежде всего надо уточнить распределение и соотношение функций внешнего и ведомственного контроля. В частности, ведомственный контроль может сочетать признаки внутреннего и внешнего контроля, что подтверждает проводимая в стране административная реформа: в ее ходе ведомственный контроль приобретает новые свойства, становится более разносторонним и разнообразным.
Поскольку федеральные службы, в том числе Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, находятся в ведении определенных министерств, осуществляемый ими контроль неизбежно приобретает черты ведомственного. Этим в условиях административной реформы практически подтверждается высказанное выше соображение о том, что ведомственный контроль – важная составляющая государственного финансового контроля, его передовая линия.
Однако фактически контроль будет осуществляться не только внутри ведомства. Его границы определяются границами сферы деятельности, которую регулирует определенное министерство и контролирует определенная служба. А поскольку представить финансово-бюджетную сферу как замкнутое пространство трудно даже с некоторой долей условности, финансово-бюджетный контроль приобретает и межведомственный характер. В условиях рыночного хозяйства с финансами в большей или меньшей степени связано любое направление государственной, хозяйственной и социальной деятельности. Поэтому ведомственность контроля определяется не только административными рамками, но и – в нашем случае – принадлежностью контрольной службы к финансовой сфере в широком смысле слова.
С другой стороны, внутренний контроль за деятельностью федеральных органов власти, управление их имуществом, решение кадровых вопросов, руководство подведомственными организациями, предприятиями, учреждениями остаются в числе полномочий руководителей всех федеральных органов власти, особенно агентств. Агентства осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным агентству. В части финансово-хозяйственной деятельности конкретных органов власти и возглавляемых ими административных структур, использования получаемых для реализации своих функций бюджетных и других государственных средств это и будет ведомственный финансовый контроль в его чисто административной ипостаси.
Таким образом, ведомственный контроль в условиях административной реформы приобретает двойную направленность. С одной стороны, это контроль ведомства в пределах сферы деятельности, в нашем случае финансовой. Объектами контроля становятся все, кто так или иначе имеет дело с бюджетом и финансами вообще. С другой стороны, это контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в административных рамках ведомства. Объектами становятся подразделения ведомства, его территориальные органы, подведомственные организации.
Все федеральные органы исполнительной власти будут получать бюджетные средства для финансирования своей деятельности, какой бы характер она ни носила – правоустановительный, правоприменительный (контрольный), оказание государственных услуг. Использование данных средств и будет тематикой, объектом, предметом ведомственного финансового контроля.
Эту обязанность главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, предусмотренную Бюджетным кодексом РФ, никто не отменял и, надо надеяться, отменять не будет. Исполнять свои функции и, следовательно, использовать получаемые для их выполнения бюджетные средства федеральные органы исполнительной власти будут непосредственно, через территориальные органы, подведомственные предприятия и организации, а также путем осуществления полномочий собственника.
Реализация систематического, регламентированного по охвату контролируемых денежных потоков и периодичности ведомственного контроля за использованием бюджетных, а еще лучше – всех государственных средств, теми или иными путями попадающих в распоряжение различных организаций, предприятий и учреждений, позволит государству контролировать свои расходы в полном объеме. Только при таком условии можно оценивать целевой характер использования средств и эффективность бюджетных расходов.
Бюджетная реформа предполагает новации, которые должны стать предметом ведомственного контроля. Так, главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств предстоит контролировать не только целевое, но и эффективное использование бюджетных средств. Для этого ведомственные целевые программы должны иметь четкие задачи, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы достижения экономической и социальной эффективности. В свою очередь, у ведомственных контролеров должны быть адекватные способы измерения достигнутых результатов. Такие способы надо определять с учетом ведомственной специфики, но они не могут иметь сугубо ведомственный характер. Измерение эффективности расходования ведомствами федеральных средств требует общих подходов к затратам каждого ведомства в масштабе государственной бюджетной политики.
Здесь мы приближаемся к конкретизации методологических вопросов ведомственного контроля, что требует специальной предметной разработки.
Нормативно-правовыми актами, регламентирующими различные аспекты административной реформы, предусмотрено наличие органов финансового контроля на всех уровнях исполнительной власти, а именно федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198, определившим функции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, установлено, что служба должна осуществлять надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре названными органами.
Таким образом, органы ведомственного контроля будут работать в соответствии с порядком организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, в том числе контроля за исполнением федерального бюджета, который будет формировать и утверждать Минфин России. Возможно, органам ведомственного контроля потребуется предоставить полномочия по реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. Порядок реализации этих мер также теперь является прерогативой Минфина России.
С учетом вышесказанного общие принципы организации и осуществления ведомственного финансового контроля в настоящее время представляются так:
1. Ведомственный финансовый контроль – обязательная и неотъемлемая часть общей системы государственного финансового контроля. Органы ведомственного финансового контроля являются специальными структурными (контрольно-ревизионными) подразделениями органов исполнительной власти, выполняющими функции по контролю и надзору в сфере деятельности данных органов власти за формированием и использованием бюджетных и иных государственных средств, а также материальных ценностей, находящихся в соответствующей форме собственности или управления.
2. В целях обеспечения максимально возможной независимости, объективности и результативности органы ведомственного финансового контроля:
– подчиняются непосредственно руководителю соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления);
– финансируются из соответствующих бюджетов и смет отдельной строкой в объеме, необходимом для выполнения утвержденных функций. Руководитель органа исполнительной власти (местного самоуправления) не вправе уменьшать выделенные ассигнования или использовать их на иные цели и уполномочен в случае необходимости и возможности дополнительно финансировать работу контрольно-ревизионного подразделения;
– направляют заверенные копии материалов всех проведенных ревизий и проверок на федеральном уровне в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, на других уровнях – в контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
3. Основная задача органов ведомственного контроля – обеспечение постоянного полного контроля за использованием поступивших в распоряжение соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления), подведомственных ему органов власти и организаций государственных (муниципальных) средств и материальных ценностей. Периодичность проведения ревизий и проверок устанавливается руководителем органа исполнительной власти по предложению органа ведомственного финансового контроля сроком один раз в один-три года в зависимости от объема поступающих средств, характера их использования и штатных возможностей контрольного органа.
4. Сфера подконтрольности органа ведомственного финансового контроля определяется спецификой структуры и функций соответствующего органа исполнительной власти.
5. Органы государственного финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.) обязаны:
– использовать при проведении ревизий и проверок данные ревизий и проверок, проведенных органами ведомственного финансового контроля, определяя по своему усмотрению степень достоверности этих данных;
– проверять и оценивать состояние ведомственного финансового контроля в контролируемых органах власти и организациях;
– оказывать методическую и практическую помощь органам ведомственного финансового контроля как в ходе проведения своих контрольных мероприятий, так и по обращению органов ведомственного контроля;
– предоставлять работникам органов ведомственного контроля возможность повышения квалификации.
6. Для осуществления своих функций органы ведомственного контроля должны иметь право и возможность привлекать научные, экспертные и аудиторские организации, а также сотрудничать с последними при проведении ими проверок, предусмотренных действующим законодательством (государственные унитарные предприятия, внебюджетные фонды).

Справка «Бюджета»
Родион Александрович КОЗИКОВ, аспирант Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ
Родился в 1981 г. в Москве.
В 2003 г. окончил академию им. Г. В. Плеханова, специальность «Финансы и кредит».
С 2002 по 2005 г. – главный специалист Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ.
С 2003 г. – аспирант Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ. Занимается научными исследованиями в области организации финансово-бюджетного контроля.

Данный вид финансового контроля осуществляется в министерствах, ведомствах руководителями соответствующих органов и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, ведомства.

Основными задачами данного контроля являются:

1. выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;

2. разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих;

3. принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Формы финансового контроля. Ревизия - основная форма финансового контроля

Финансовый контроль осуществляется в различных формах, под которыми понимаются способы выражения его содержания, внутренняя организация, которые модифицируются с изменением содержания. Одновременно форма активно воздействует на содержание, ускоряя или тормозя его развитие в зависимости от того, насколько она соответствует изменившемуся содержанию. Таким образом, форма финансового контроля представляет собой способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансового контроля . Принято различать следующие формы финансового контроля:

§ ревизия,

§ наблюдение,

§ обследование,

§ проверка,

§ анализ и др.

Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта. Возможно проведение обследования отдельных сторон финансовой деятельности с использованием таких приемов, как анкетирование и опрос. Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансовые, отчетные и расходные документы в целях выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины с помощью различных аналитических приемов.

Основной формой финансового контроля является ревизия, которая проводится с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии.

Она проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств.

В настоящее время единого нормативного акта, в котором регулировались бы все вопросы назначения и проведения ревизии, нет. Возникающие при этом отношения регулируются различными нормативно-правовыми актами, в том числе: Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; постановлением Правительства РФ об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации от 1 апреля 2004 г. № 273 и др. Наиболее полно вопросы назначения и проведения ревизии регламентируются приказом Министерства финансов РФ. Ревизия определяется как система контрольных действий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово-хозяйственной деятельности .

Специфика ревизии по сравнению с иными формами финансового контроля проявляется

§ порядке назначения уполномоченными государственными органами (например, на основании мотивированного постановления правоохранительного органа, вынесенного в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, по требованию прокурора);

§ в том, что ее могут проводить только наделенные данными полномочиями органы и субъекты (например, ревизоры);

§ ревизия проводится только комиссионно;

§ по окончании ревизии составляется акт, имеющий юридическое значение.

Ревизии могут проводить: Счетная палата РФ; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы; Федеральное казначейство; контрольно-ревизионные подразделения отраслевых министерств и ведомств.

Как правило, ревизии проводятся на основе заранее составленной программы работы ревизоров, которые наделены широкими правами:

§ проверять на ревизуемых предприятиях первичные документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основных фондов;

§ проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы, кладовые;

§ привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии;

§ получать от должностных и материально ответственных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе ревизии вопросам и др.

Ревизии подразделяются на несколько видов.

По времени осуществления ревизии делятся на плановые и внеплановые.

В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах или ведомствах. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раз в год, а в непроизводственной сфере - не реже одного раза в 2 года.

По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.

По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях (в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов); и тематические, сводящиеся к обследованию какой-либо одной сферы финансовой деятельности.

По окончании ревизии члены комиссии составляют акт ревизии - документ, имеющий важное юридические значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица. В акте ревизии указываются

§ цели ревизии,

§ основные результаты проверки,

§ выявленные факты нарушений финансовой дисциплины,

§ указываются причины, повлекшие данные нарушения,

§ а также виновные в данных нарушениях лица

§ и предлагаются меры по ликвидации названных нарушений

§ и меры ответственности виновных лиц.

Если у руководителя и главного бухгалтера имеются замечания и возражения , то они приобщаются к акту ревизии.

На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений.

В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежуточный акт , а материалы направляются следственным органам для возбуждения уголовного дела.

Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии.

Ведомственный финансовый контроль - это контроль минис­терств, ведомств, других органов исполнительной власти, государ­ственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений.* Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Рабо­та контрольно-ревизионных подразделений находится под контро­лем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Прави­тельству РФ.

_________________

* См.: Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной де­ятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений. Утв. пост. Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 г. // СП СССР. 1981. Отд. 1. № 15. Ст.89.

К основным задачам ведомственного контроля относятся: кон­троль за выполнением плановых заданий, экономным использова­нием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью госу­дарственной собственности, правильностью постановки бухгал­терского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточи­тельства и всякого рода излишеств.

Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответ­ствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях - один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опи­раться на трудовые коллективы, общественные организации, при­нимать участие в выработке предложений по устранению выявлен­ных нарушений.

Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государствен­ного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996 г.* обращено особое внимание контрольно-ревизионных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку поступления и расходования государственных бюджетных и внебюджетных средств. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной влас­ти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израс­ходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию соответствующих органов государственного фи­нансового контроля в течение одного месяца после выявления ука­занных нарушений.

____________________

* СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3696.

В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяй­ственный финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в объединениях, организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, от­делами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае - необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предпри­ятий, организаций, учреждений, ведущая бухгалтерский учет.

Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хо­зяйственной деятельности, обеспечении законности и целесообраз­ности хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона «О бухгалтерском учете» от 21 нояб­ря 1996 г.* До него эта сфера регулировалась в основном правовы­ми актами Министерства финансов или, реже, постановлениями Правительства.** Законодательный акт усиливает правовую основу организации бухгалтерского учета.

_____________________

* СЗ РФ 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619. См. также Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ. Утв приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. № 34н // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. .№ 1. С. 90-107

** См.: Положение о главных бухгалтерах // СП СССР. 1980. № 6. Ст. 43;

Положение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации. Утв. приказом Минфина России от 20 марта 1992 г. с изм. и доп. // Там же. 1994. № 8. С.101- 111.

Смотрите также: