Нормативное бюджетное финансирование – проблемы и решения. Нормативное финансирование

Т.Л. Клячко

(Москва, ГУ-ВШЭ)

В плане действий Правительства провозглашена необходимость перехода на нормативное бюджетное финансирование образовательных учреждений в расчете на 1 учащегося (воспитанника).

Нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося, (воспитанника) означает, что

Определяется величина норматива бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося или воспитанника, например, 3,5 тыс. руб.в год;

• Школа получает бюджетное финансирование пропорционально численности в ней учеников.

Так, если в школе 700 учеников, то она получит в год: 3,5 тыс.руб. Х 700 = 2 млн. 460 тыс. руб., если же в школе учится 500 детей, то она, соответственно, получит меньше – 1 млн. 750 тыс. руб., если – 800, то больше – 2 млн. 800 тыс. руб.

Все просто и понятно. Этот способ финансирования еще называют «деньги следуют за учеником»: ученик ушел из одной школы, в ней бюджетных средств стало меньше, в другую школу пришел – там денег прибавилось. Данная система обеспечивает прозрачность всех денежных потоков в образовательной сфере.

Федеральный норматив бюджетного финансирования должен приниматься каждый год вместе с Законом «О бюджете» и обязателен к исполнению региональными и местными бюджетами. На уровне субъекта Российской Федерации принятый федеральный норматив нельзя уменьшить, его можно только увеличить, скажем, вместо 3,5 тыс. руб. установить 3,9 тыс. руб., но эту разницу в 400 руб. в год на каждого ученика региональные власти должны найти в своем бюджете, Аналогично могут поступить и местные власти – увеличить региональный норматив, но опять-таки только за счет собственных средств.

Если средств на обеспечение федерального норматива в региональном бюджете не хватает, то Федерация должна будет помочь своему субъекту через систему трансфертов, но при этом она может посчитать, что в бюджете субъекта Федерации сравнительно мало средств расходуется на образование. Предположим, в среднем по России регионы затрачивают на образование 25% от всех расходов своих бюджетов, а lданная область или край всего 22 процента. Тогда Федерация может поставить условие, что она полностью покроет нехватку бюджетных средств на образование, но только в том случае, если сам регион доведет свою долю расходов до 25%. Таким образом, только при заинтересованности самих регионов в развитии образования им будет помогать федеральный бюджет. В противном случае, у регионов будет велико искушение занижать свои расходы на образование, чтобы переложить их на плечи Федерации. Но, если так будут поступать все, то понятно, что совокупных средств на образование станет меньше, Федерация вынуждена будет уменьшить трансферты и норматив снизится.

В предлагаемой системе трудно скрыть средства. Как только будет объявлен федеральный норматив, то каждый регион сможет подсчитать, сколько он должен потратить на эти цели, соответствующим образом составить свой бюджет, понять, сколько средств он получит из федерального бюджета. Объявил субъект Федерации региональный норматив, все расчеты смогут сделать муниципалитеты, а потом и школы.

При расчете бюджетных средств, выплачиваемых по нормативу, придется учитывать еще ряд дополнительных факторов, но делать это можно будет только по строго определенным правилам.

Понятно, что условия функционирования городской и сельской школы различны, точнее различны условия деятельности малокомплектной и полнокомплектной школы. На этот случай будет введен поправочный коэффициент. Опять-таки различны затраты на обучение здорового ребенка и ребенка-инвалида - необходимо ввести еще один коэффициент. Коэффициенты неизбежно надо будет вводить для учета различия в климатических условиях – они действуют и сейчас – это «северные надбавки» и т.п. Но таких коэффициентов не должно быть много, в противном случае система финансирования утратит прозрачность. Предполагается, что из будет не более 7.

Теперь предположим, что школа получила финансирование в соответствие с нормативом, но средств не хватает даже на выплату заработной платы. Означает ли это, что школу будут автоматически закрывать, а детей переводить в другие школы. Нет, не означает. Такая ситуация свидетельствует, что надо принимать управленческое решение – выяснять, почему в школе мало детей, объективны причины такого положения или субъективны. Если за последние годы из школы ушло много учеников, если жители ближайших домов предпочли отдать своих детей в другие школы, пусть и дальше расположенные, то причины, скорее всего, субъективны. И надо думать, как улучшить работу педагогического коллектива.

Если же детей стало мало по демографической ситуации, то надо просчитать, что будет выгоднее, оставлять ли детей в данной школе или специальным школьным автобусом возить в соседнюю, где учеников больше. Эта ситуация в ближайшие годы будет характерна не только для малокомплектных сельских школ, но и для школ городских из-за спада рождаемости. В ближайшие годы, к сожалению, контингенты школьников сократятся почти на 1/3: вместо теперешних 21 млн. школьников за парты в 2010 г. сядет всего около 14 млн. детей.

Теперь рассмотрим основные аргументы против перехода на нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника.

На нормативное бюджетное финансирование нельзя переходить, поскольку нельзя будет обеспечить наполнение норматива .

Против введения норматива бюджетного финансирования постоянно борются все финансовые службы, отвечающие за принятие и исполнение бюджета.

Дело, к сожалению, в том, что в Законе «Об образовании» понятие «норматива» не определено. Наиболее же распространенное его толкование таково: норматив – это то, что в расчете на 1 учащегося, воспитанника обеспечивает школе столько средств, сколько нужно. Сразу же возникает резонный вопрос, а сколько нужно ?

По Закону «Об образовании» норматив должен обеспечить реализацию государственного образовательного стандарта.

Но тогда надо очень четко определить, что такое «государственный образовательный стандарт». Снова проблема, которая до сих пор, к сожалению, не решена.

Одно из решений здесь – свести стандарт к Базисному учебному плану, подсчитать, сколько стоит 1 час занятий, если исходить из того, что учительская зарплата должна определяться с учетом всех регулирующих ее выплату нормативных актов. Остальные школьные расходы можно определить в некой пропорции к заработной плате, например, 50:50 или 40:60, а можно также попытаться их рассчитать прямым счетом – сколько надо в расчете на 1 ученика мела, учебных пособий, мягкого инвентаря и всего остального, что достаточно подробно регламентировано в соответствующих документах. А после всей проделанной работы обнаружить, что необходимых средств в бюджете нет. Например, по расчету надо 10 тыс. руб. в год, а есть всего 3,5, т.е. в 3 раза меньше. Именно поэтому финансисты восстают против нормативного финансирования. Ведь когда им говорят про выделение бюджетных средств по нормативу, они представляют именно эту ситуацию – денег в бюджете на покрытие норматива не хватает, а, если он будет принят Законом «О бюджете», то все будут требовать его выполнения. В результате, если согласиться с такой трактовкой норматива, то еще очень долгое время нельзя будет перейти к прозрачной системе финансирования школы. Исходить из посылки – иди все или как бог на душу положит – вряд ли разумно. Конечно, хотелось бы получать как можно больше. Но, если не идти на приемлемые компромиссы, то положение сильно улучшаться не будет. Когда все знают, что денег мало, а система финансирования сложна и непрозрачна, то очень легко не платить долги по зарплате, копить долги по коммунальным платежам, собирать дополнительные деньги с родителей. Чем непрозрачнее система финансирования, тем проще в ней совершать всяческие злоупотребления, причем вольно или невольно. И тем проще не принимать в ней необходимых управленческих решений, а указывать на нехватку средств.

Расчеты показывают, что при достижимом в современных условиях нормативе бюджетного финансирования в 3,5 тыс. рублей имеющихся средств хватит, чтобы погасить все долги по заработной плате учителей и начать эту зарплату увеличивать, можно будет начать гасить долги по пресловутой «коммуналке» и восстанавливать систему повышения квалификации учителей, регулярно направляя их на переподготовку. Можно будет также постепенно обновлять школьное оборудование и пополнять библиотеки. Поскольку в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Рлссийской Федерации на долгосрочную перспективу» предусматривается информатизация в ближайшие годы почти 60% российских школ, то переход на нормативное финансирование должен серьезно подкрепить переход на новые технологии обучения, повышение качества образования и решение неотложных экономических проблем школы.

Возникает резонный вопрос: но если не полностью покрывать норматив, то как же финансировать школу?

Ответ : сейчас далеко не все затраты школы финансируются из бюджета. Это плохо. Но ведь школы функционируют, дети учатся. Поэтому можно предложить простой выход – поделить имеющиеся бюджетные средства на школьное образование в данном году на число школьников и принять полученный результат за бюджетный норматив в расчете на 1 учащегося, воспитанника. В этом случае бюджетных средств хватит на то, чтобы покрыть текущие нужды школ, по крайней мере, не хуже, чем это было раньше. А дальше можно идти двумя путями:

• Полученный в этом году норматив в каждом последующем должен увеличиваться с определенным темпом, заведомо превышающим инфляцию. В этом случае ситуация в образовании не может ухудшиться, финансирование становиться прозрачным, начинают работать рычаги повышения эффективности;

• Бюджет на школьное образование также растет с определенным темпом, заведомо превышающим инфляцию. В этом случае норматив на 1 учащегося, воспитанника улавливает, в том числе, сокращение численность учеников и может увеличиваться даже быстрее, чем в первом варианте. (Первый вариант выбирать предпочтительнее, когда растет численность школьников).

Что касается устанавливаемого темпа роста норматива или бюджета в целом, то он может определяться нормативом потребностей в расчете на 1 учащегося, воспитанника , который рассчитывается по одной из указанных ранее схем и регулярно обновляется в соответствии с растущими запросами общества, изменением образовательного стандарта и т.п. Таким образом, в каждом конкретном году нам будет известно, как сильно расходятся значения норматива потребностей и норматива бюджетного финансирования, и может ставиться задача о коррекции темпов роста бюджета или непосредственно норматива. Но при этом школы будут получать деньги по понятным и легко проверяемым правилам, и средства смогут использоваться более эффективно.

Следующий острый вопрос-аргумент. Нормативное финансирование в расчете на 1 ученика, воспитанника приведет к селекции учащихся – школы захотят брать только лучших. Появятся школы для умных и глупых детей. Для большинства детей доступ к качественному образованию станет невозможным.

Ответ: Можно было бы сказать очень просто и жестко – это происходит и происходит повсеместно в отсутствие нормативного финансирования. Только принцип деления детей – другой: эта семья может платить – возьмем ребенка в гимназию, а эта нет, следовательно, ее ребенку делать в гимназии нечего. Картина действительно неприятная, но вполне реальная. Выхода из этого положения, к сожалению, всего два:

· Школьное образование становится полностью унифицированным. Всем дают все одинаковое, никакого выбора у учащихся и их семей нет, да и выбирать не из чего. Это стандартный подход к образованию в бедной стране. Его разновидность, когда, помимо общих школ – для всех, существует система частных или привилегированных школ для состоятельных граждан. Другими словами, одинаковое (плохое или в лучшем случае среднее) образование практически для всех и хорошее (или удобное) – для избранных. В последние годы образование в России все больше приобретает черты указанной модели, но сохраняется иллюзия, что, если все оставить как есть, но дать больше денег, то ситуация сразу быстро улучшится. К сожалению, это не так, при старом механизме финансирования она существенно не изменится.

· Финансирование школьного образования становиться нормативным в расчете на 1 ученика. Начинается конкуренция школ за учащихся там, где это возможно (если в селе всего одна школа, то никакой конкуренции быть не может). Объектом, за который борются школы, является ученик, поскольку, чем больше станет в ней учащихся, тем большие бюджетные средства она получит. Понятно, что в этом случае для школы неважно, из какой семьи – бедной или богатой ученик: каждый из них принесет ей одинаковую сумму. При этом за получение знаний, навыков или компетенций в пределах образовательного стандарта никто не платит, точнее, платит бюджет. А вот сверх стандарта – все становится дополнительной платной образовательной услугой, и за это должны платить родители, а за получение подобной услуги для детей из малообеспеченных семей – опять-таки бюджет. Логика здесь проста – платить за всех детей за разнообразные образовательные программы муниципалитеты (местные бюджеты) не смогут – средств не хватит, платить только за дополнительный набор услуг для малообеспеченных ребят – более реально. Более реально тогда и искать спонсоров и создавать муниципальные попечительские советы, чтобы целенаправленно помогать нуждающимся детям, а не делать вид, что проблемы не существует.

В условиях нормативного финансирования в расчете на 1 учащегося, воспитанника перед школой действительно встает вопрос – брать немного детей, но из обеспеченных семей, получать мало бюджетных средств и дополнять их родительскими деньгами или же брать как можно больше детей, искать новые педагогические технологии, чтобы их эффективно учить, заводить школьный автобус, чтобы учеников возить в школу и родители были спокойны за то, как их ребенок туда доберется. Кстати и здесь может развиваться предоставление дополнительных платных услуг, но стоить они, естественно, будут дешевле.

Конечно, возникнут ситуации, когда школы захотят отбирать только сильных учеников, чтобы демонстрировать, что в них высокое качество обучения, чтобы родители стремились отдавать к ним лучших. Не будем повторяться – и сейчас это есть, но никто же не предлагает закрывать школы с углубленным изучением предметов, хотя, скорее всего в физико-математическом классе дети знают физику и математику лучше, чем в обычном. Можно, несомненно, всех попытаться уравнять, но тогда мы получаем первый вариант.

Если же оставить в стороне эмоции, то становиться очевидным – перехода на нормативное бюджетное финансирование боятся те управленцы, которые не очень понимают, как действовать в новой ситуации, как считать различные с экономической точки зрения ситуации, как изучать рынок образовательных услуг, как решать нелегкие юридические вопросы. Ведь если школа окажется в тяжелом положении из-за неумения хорошо управлять, то это будет видно всем – и ученикам и их родителям и органам управления образованием. Опять мы упираемся в нехватку управленческих, экономических и юридических знаний среди администраторов и специалистов в сфере образования. Но новая система образования неизбежно потребует новых знаний и управленческих навыков . Вывод получается простой – чтобы обновляться система образования должна начать учиться. В результате повышение квалификации, переподготовка педагогических кадров перестают быть формальностью, а становятся делом первостепенной важности и для учителя и для директора школы и для руководителей системы образования разных уровней. Как представляется, хорошего в этой ситуации больше, чем плохого. Это даст толчок к существенной перестройке всей системы повышения квалификации в образовании – она также начнет развиваться. Очевидно, что и здесь появятся противники перемен, которые найдут слабые стороны и даже вред в любых изменениях. Но не меняться на этом основании?

Еще вопрос: Выбирать школу смогут далеко не все – у одних родителей будет возможность получить информацию, у других – нет. Понятно, что у детей из малообеспеченных семей будет меньший выбор, чем у остальных детей. Кроме того, детей из богатых семей будут возить на другой конец города в престижную школу, а детей из бедной семьи никто не сможет возить. Эти дети пойдут в ближайшую школу, а она, скорее всего, будет слабой – ведь здесь останутся только в полном смысле несостоятельные ученики.

Ответ: Не будем повторяться, эта ситуация мало отличается от складывающейся за окном, причем слабые и сильные школы – это порождение далеко не только последних лет, эта проблема уже достаточно остро стала себя проявлять в советское время. И мешало ее решению именно распространенное убеждение, что у нас бесплатное и общедоступное образование. При этом вопрос о том, к какому образованию есть общий доступ просто не ставился.

Для того, чтобы конструктивно решать проблему равного доступа к качественному образованию надо сначала, как ни парадоксально это для кого-то звучит, признать наличие неравенства. Нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося гарантирует равенство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех детей, независимо от социального и экономического положения их семей. Бюджет платит за их образование поровну, поскольку все дети – суть граждане России. И бюджет платит больше за образование детей из малообеспеченных семей, поскольку это социальная функция государства и местного сообщества – помогать тем, кому эта помощь нужнее. А в результате растет благосостояние всего населения, поскольку образованное общество более динамично, стремиться к получению новой информации, более готово к экономической конкуренции, а следовательно, более готово к внедрению новых технологий и методов производства, к новому образу жизни, к экономическому развитию.

• норматив + средства бюджета для тех учащихся, кто нуждается в социальной поддержке

• норматив + средства родителей для тех учащихся, чьи семьи могут платить за дополнительные платные услуги сами.

Такова новая экономическая формула российского образования. В итоге, в выигрыше будут все – в образование поступит значительно больше и бюджетных и внебюджетных средств, чем это было раньше и, главное, эти средства будут более эффективно использоваться. Кроме того, возрастет и доступ к качественному образованию.

Необходимо отметить, что для борьбы с бедностью и социальной дифференциацией в системе образования, помимо собственно перехода на нормативное финансирование, должна реализовываться специальная социальная образовательная программа, приниматься серьезные управленческие решения. Для того, чтобы ребенок из малообеспеченной семьи смог добраться до лучшей школы, мало дать ей деньги за данного ученика и дальше положиться на саму школу. Для минимизации своих затрат школа до определенного времени может не сильно задумываться о школьном транспорте или тому подобных вещах. Это, прежде всего, дело управленцев и местного сообщества заботиться о социальном развитии территории и принимать, скажем, программу “Школьный автобус”, решая, тем самым, и проблемы детей и проблемы школ. Именно поэтому переход на новый механизм финансирования предполагает широкое привлечение общественности к управлению образованием. Уповать же на то, что государство всегда возьмет все на себя, и при этом растить современных, динамичных, самостоятельных людей вряд ли удастся. А ведь именно эти люди – залог будущего процветания России.

Придумать панацею от всех бед российской системы образования никто не сможет. Думать, что можно дать образованию столько средств, чтобы раз и навсегда решить все его проблемы – очень вредная иллюзия. На следующий день появятся новые нужды и денег снова будет не хватать. Это отнюдь не означает, что бюджетное финансирование образования не должно расти – еще как должно. Но о том, как эффективно управлять бюджетными средствами, как решать социальные проблемы в образовании и проблемы развития территорий за счет образования придется постоянно думать. А нормативное бюджетное финансирование лишь один из множества инструментов, которые предназначены для решения сложных вопросов в образовательной сфере.

Среднегодовое количество учащихся, рассчитывается по формуле 2:

где Уср - среднегодовое количество учащихся;

М1 - количество месяцев с переходящим контингентом на начало года (8 месяцев);

М2 - количество месяцев функционирования учреждений с новым контингентом на конец года (4 месяца);

Число месяцев в году.

- среднегодовое количество учащихся за 2008 г.

- среднегодовое количество учащихся за 2009 г.

- среднегодовое количество учащихся за 2010 г.

Теперь, когда мы знаем показатели региональных нормативов бюджетного финансирования и среднегодовое количество учащихся за 3 года, мы можем узнать какая нормативная стоимость реализации государственной образовательной программы Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося:

ФНбф = 19467150,25: 637 = 30560,68 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2008 г.

ФНбф = 22401152,42: 555 = 40362,44 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2009 г.

ФНбф = 22061653,05: 484 = 45581,95 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2010 г.

Таким образом, проанализировав финансирование Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № и начального профессионального образования в целом, мы можем выделить основные проблемы бюджетного финансирования начального профессионального образования.

Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования начального профессионального образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования образовательного учреждения. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательного учреждения. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом: оплата труда, стипендия, оплата коммунальных услуг и остальные виды расходов.

Такая оценка значимости расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования начального профессионального образования:

выделение на нужды развития образования не менее 10% национального дохода;

установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;

введение социальных доплат, надбавок для работников образования.

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо.

В настоящее время практически отсутствует современная нормативно-методическая база бюджетного планирования и финансирования:

не принят закон о минимальных социальных стандартах;

не разработаны нормативы государственных затрат на оказание государственных образовательных услуг;

не существует единых методологических основ расчёта минимальной бюджетной обеспеченности;

не разработаны необходимые методические материалы по расчёту и обоснованию потребности в бюджетном финансировании;

отсутствуют единые по России и ведомственные методики распределения финансовых ресурсов между бюджетополучателями.

Вместе с тем государство, несмотря на утверждённый закон - Бюджетный кодекс РФ, решает каждый финансовый год, какой именно механизм бюджетного финансирования применять в текущем году.

1.2
1.4

2052 рубля

* повышающий коэффициент 1,2 (по одному) или 1,4 (двум) показателям (работа с обучающимися из числа детей-сирот и работа в коррекционных группах) может устанавливаться прочим педагогическим работникам (воспитатель, социальный педагог, педагог дополнительного образования и др.);

** повышающий коэффициент 1,15 может быть установлен мастерам производственного обучения и преподавателям, работающим в лицейских группах (по соответствующим учебным программам);

*** повышающий коэффициент 1,2 может быть установлен заместителям руководителя и другим работникам из категории административно-управленческого персонала, в чьи должностные обязанности входит работа с контингентом учащихся из специальных (коррекционных) групп.

Примечание: при расчете численности педагогических ставок, приходящихся на 1 учащегося начального профессионального образования, применена общая норма часов педагогической работы на одну группу учащихся в год по 5 направлениям подготовки (отраслям экономики), с применением повышающих коэффициентов относительно установленной нормы рабочего времени 720 часов и средней наполняемости учебных групп основного контингента (25 человек) и специальных коррекционных групп (12 человек):

3.4.10. Методика расчета регионального норматива финансирования для учреждений среднего профессионального образования (за исключением музыкального училища)

3.4.11. Методика расчета регионального норматива финансирования для учреждения среднего профессионального образования - музыкального училища.

3.5.1. При наличии в образовательном учреждении бухгалтерской службы, ведущей самостоятельный бухгалтерский учет и отчетность, дополнительно к региональному нормативу предусматриваются затраты на оплату труда следующих работников:

3.5.2. При наличии в образовательном учреждении бассейна в региональный норматив дополнительно включаются затраты на оплату труда следующих работников:

Перевод финансирования образования на нормативную основу является одним из приоритетных направлений модернизации образования. В рамках формирования эффективных экономических отношений в образовании, предусмотренного Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. , предусмотрены: введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса; разработка дифференцированных нормативов бюд-жетного финансирования учреждений (организаций) высшего и в перспективе среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ. Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставится не впервые. Еще в 1989 г. при введении в практику новых усло-вий хозяйствования предусматривался перевод финансиро-вания образования на долговременные стабильные нормати- 188 вы . Вопросы разработки нормативов финансиро-вания для планирования финансирования постоянно были в центре внимания и органов управления образованием, и исследователей . Нормативный подход к организации финансирования образования был заложен и в Законе „Об образовании". Фи-нансирование федеральных государственных образователь-ных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществляться на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреж-дений, находящихся в ведении субъектов Российской Фе-дерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны опреде-ляться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанни-ка, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государ-ственной власти и органами управления образованием об-разовательных учреждений норматив финансирования дол-жен учитывать затраты, не зависящие от количества обуча- ющихся1 . Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования: проектом „Реформа образования в Российской Феде-рации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образова-ния; Государственным советом в 2001 г. при формировании эффективных экономических отношений в образова- ХВ настоящее время нет общепринятого критерия отнесения обра-зовательных учреждений к категории малокомплектных. 189 нии была поставлена задача ввести нормативное бюд-жетное финансирование общего среднего и начального профессионально образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необ-ходимых условий образовательного процесса ; Планом действий Правительства Российской Федера-ции в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого фи-нансирования предусматривался переход на прозрач-ную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нор-мативов его финансового обеспечения; Федеральной целевой программой развития образова-ния на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей финансирования образовательных организа-ций всех уровней образования предусматривается вве-дение нормативного подушевого финансирования; на заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., посвященного проблемам образования, была подчерк-нута необходимость формирования новых управленче-ских технологий и финансовых механизмов, более ак-тивного внедрения нормативно-подушевого финанси-рования . Нормативный метод финансирования образования оце-нивается в некоторых исследованиях как более эффективный по сравнению со сметным финансированием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэконом-ное расходование бюджетных средств. В частности, норма-тивный метод определения объемов финансирования обра-зовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенци-альными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связан- 190 ных с оказанием образовательных услуг , норма-тивное финансирование является способом оптимизации де-ятельности системы образования . К преимуществам нор-мативного финансирования также относят повышение эко-номической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение само-стоятельности образовательных учреждений и их заинтере-сованности в эффективном и законном использовании выде-ленных средств и др. . Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансирования образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование: является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным фи-нансированием образованию - обучение каждого уча-щегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств; повышает обоснованность и планируемость финанси-рования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее раз-работки, а планирование объемов финансирования об-разовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой; наличие норматива финансирования рассматривается как гарантия того, что соответствующие деньги в об-разовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными решениями; нормативы финансирования должны стать также ос-новой бюджетной политики, поскольку их нужно вы-полнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании; нормативное финансирование должно повышать ак- 191 тивность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств; нормативное финансирование является фактором оп-тимизации сети образовательных учреждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д. Несмотря на поставленные задачи и положительные оценки нормативного подушевого финансирования, широкого распространения эта система пока не получила. На основе подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Планируется переход на нормативное финансирование в Санкт-Петербурге. Работа в этом на-правлении осуществляется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных об-разований для финансирования образования. Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финан-сированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидае-мых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше справедливо критику-емого действующего порядка финансирования. Кроме того, в ряде случаев эти оценки на практике под-тверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, поскольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного места для свободы маневра средствами . Несмотря на сокращение численности персонала за период с 1997 г. по 2003 г., ре-альная заработная плата учителей снизилась. Общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот 192 же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирования. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффек-тивности финансирования образования. Численность персо-нала сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансирования, уже наметились процессы упразднения классов для отстающих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству . В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового по-ложения образовательных учреждений . Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно. Одновременно нормативное финансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охот-но. Отсутствие решений в этом направлении, или хотя бы ясного понимания этих проблем и их последствий, препят-ствуют широкому применению нормативного финансирова-ния в образовании. Для начала следует отметить, что нормативное финанси-рование используется в качестве средства для решения двух основных задач. 1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня фи-нансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ниже), исходя из установленных параметров его функционирования, и удовлетворение обоснован-ной потребности объекта в финансовых ресурсах, при 193 котором этот объект нормально функционирует, т. е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, равноправ-ного", „рационального" (определения можно продол-жить) распределения имеющихся финансовых ресурсов между объектами финансирования в том случае, если объем этих ресурсов меньше потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий. Уровень обеспечения образования общественными ресур-сами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП , рассматривая его как своего рода гарантию опреде-ленного уровня финансового обеспечения функционирова-ния системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой реальной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление: сохранить хотя бы имеющийся уровень обеспечения образования; обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансиро-вания образования от чего-то большого и прочного. Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в области расходов на образование между странами, хотя, с моей точки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомнительной. В редакции Закона Об обра-зовании" 1992 г. , например, было установлено, что государство гарантирует ежегодное выделение финансовых 194 средств на нужды образования в размере не менее десяти процентов национального дохода, а также защищенность со-ответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования образова-ния ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. было признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отношению к расходной части бюджетов. Для высшего профессионального образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не получили. Несмотря на то, что установленные законодательством государственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным факто-ром не только для политических действий в процессе фор-мирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разра-ботки различных вариантов их реализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модернизации образования . Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспеченных реальным финансированием, создавало базу для распределения средств между объектами финансиро-вания. Чем выше степень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет большего числа характеристик единичного объекта финансирования, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорцио-нально этому нормативу. Распределение ограниченных ре-сурсов пропорционально нормативу создает кроме того ви-димость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них. 195 Важнейшим фактором создания системы нормативного финансирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами финансирования могут выступать либо учащийся, либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образо-вательную услугу2. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрица-тельные стороны. Выбор учащегося в качестве единичного объекта финан-сирования позволяет: четко установить степень обеспечения государством конституционных гарантий граждан на получение об-разования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллю-страцией равнодоступности образования; предложить образовательному учреждению алгоритм определения объема финансирования в зависимости только от одного параметра - численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема; инициировать процессы оптимизации размеров образо-вательных учреждений и, как следствие, сети образо- ч 3 вательных учреждений. 2 В настоящей монографии эти объекты нормирования не рассматри-ваются, однако принципиальная возможность их использования пред-ставляется вполне допустимой. 3Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты послед-ствий для системы образования от инициирования этих процессов, что специально не рассматривается в данной работе. 196 Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отрицательных характеристик и последствий введения. Норматив не может и не должен учитывать все особенно-сти уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материальной базы, все факторы, характеризующие осо-бенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учреждениях одного типа и уровня об-разования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и к изменению финансового положения образовательных учреждений. Изменение будет тем большим, чем сильнее ве-личина средних затрат на обучение одного учащегося в учре-ждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ряде исследований . Для сокращения последствий та-кого рода потребуется введение дополнительных поправоч-ных коэффициентов или других изменений, что сильно ис-казит систему нормативного финансирования. В частности, в регионах при использовании нормативного финансирования применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы : различия в месторасположении образовательных учре-ждений (городские и сельские районы); различия в размере школ; различия в типе образования (профессиональное, об-щее и т. д.); проведение специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями; предоставление домашнего обучения; проведение программ углубленного изучения по от-дельным предметам; проведения программ „семейного образования". Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах от-дельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение 197 коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы. Подушевой норматив, как это не покажется странным, может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по ре-гионам и даже внутри одного региона. Кроме того, переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличаю-щееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, осо-бенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в связи с действием данного фактора. Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока не могут быть однозначно интерпрети-рованы как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктури-зация сети образовательных учреждений вплоть до ликви-дации отдельных учреждений может привести к непредска-зуемым последствиям. Возможный результат - сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремле-ние образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обуче-ния по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный. Наличие положительных и отрицательных черт в поду-шевом финансировании образования требует, таким образом, более детального исследования и оценок. 198 Выбор учебного заведения в качестве единичного объекта финансирования представляет собой сохранение сложив-шейся взаимосвязи учреждение - учредитель, реализуя схе-му финансирования учредителем своего учреждения, преду-смотренную Гражданским кодексом Российской Федерации. Несмотря на справедливую критику действующего по-рядка бюджетного финансирования образовательных учре-ждений, он обладает рядом существенных положительных черт, среди которых можно отметить: возможность учесть всю имеющуюся сеть образова-тельных учреждений, численность учащихся и сложив-шуюся в них материально-техническую базу, т. к., оче-видно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансирования; учет территориального расположения каждого образо-вательного учреждения; возможность сохранения за учредителем элемента ре-гулирования, контроля и управления процессами изме-нения или оптимизации сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, введения в этот процесс неких целевых установок, например, через реализацию целевых программ и отдельных проектов. В качестве отрицательных черт финансирования обра-зовательного учреждения можно отметить неоднозначность этого процесса с точки зрения наличия субъективного фак-тора или административного начала, особенно возрастающего в периоды ограниченности финансовых ресурсов. Недостатки нормативного финансирования учреждений сводятся, главным образом, к некоторому отрыву объема вы-деляемых государством средств от учащегося, поскольку в данном варианте финансируется не учебный процесс, а в зна-чительной степени содержание и эксплуатация материаль-ных объектов системы образования. Сумма средств, завися-щая при нормативном финансировании учреждений от ко- 199 личества учащихся, составляет от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финан-совых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся материальной базы, отнюдь не всегда соответствующей чис-ленности учащихся и особенностям учебного процесса. В результате трудно определить, каким должен быть еди-ничный объект нормативного финансирования образования. Приведенные выше положительные и отрицательные момен-ты двух возможных вариантов не позволяют выбрать из них наиболее приемлемый. Поэтому все рассуждения по данному вопросу могут быть восприняты как равнозначные. Нормативное финансирование представляет собой выде-ление финансовых ресурсов для финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений пропорциональ-но нормативу (объем ресурсов на единицу нормирования) и числу единиц нормирования. В качестве единицы нормиро-вания может выступать один учащийся (воспитанник), одна образовательная программа, одно образовательное учре-ждение, отдельный вид расходов и иные показатели. Общий объем бюджетных средств, выделяемых на образовательное учреждение, определяется умножением норматива на коли-чество единиц нормирования, которые приходятся на это учреждение. Объем финансирования, выделяемый из бюджета обра-зовательному учреждению в рамках нормативного подуше-вого финансирования, определяется умножением норматива на численность (контингент) учащихся, воспитанников, обу-чающихся и (или) содержащихся в данном образовательном учреждении. В общем случае нормативное подушевое фи-нансирование может быть направлено на решение следую-щих основных задач: распределение бюджетных средств между учебными заведениями на основе единого подхода; стимулирование образовательных учреждений на при- 200 влечение большего числа учащихся или стимулирова-ние других характеристик деятельности в зависимости от используемой единицы (единиц) нормирования; создание условий функционирования образовательных учреждений, приближенных к рыночным отношениям купли-продажи образовательных услуг (при сохране-нии бюджетного финансирования образования); другие задачи, решению которых способствует норма-тивное финансирование, например экономия и повышение эффективности использования бюджетных средств в системе образования; все указанные задачи в комплексе. Подходы к расчету нормативов финансирования образо-вательных учреждений, несмотря на их внешние различия, имеют в основании определение потребности образователь-ного учреждения в средствах для нормального осуществле-ния образовательного процесса. Под нормальным осуществ-лением образовательного процесса обычно понимается ре-ализация всех необходимых компонентов образовательного стандарта соответствующего уровня образования, что обыч-но понимается как обеспечение потребностей образователь-ного учреждения в полном объеме. Расчет этих потребностей в большинстве случаев основывается на определении рас-ходов по отдельным статьям экономической классификации расходов бюджетов. Удобнее в этом смысле старая класси-фикация, имеющая немного расходных статей и к тому же довольно подробно разработанную методическую базу для планирования расходов (см., например: ). В качестве примеров можно привести ряд методических материалов по расчету нормативов финансирования образо-вательных учреждений, разработанных в разное время. Методические рекомендации по разработке нормативов бюджетного финансирования высших и средних специаль-ных учебных заведений, разработанные в 1989 г. в рамках 201 перехода к новым условиям хозяйствования , рассматри-вали норматив финансирования как общественно необходи-мые затраты на подготовку специалистов высшего и среднего звена с учетом возможностей общества на соответствующем этапе (норматив общих затрат) и средств на производ-ственное и социальное развитие и материальное поощрение работников образовательных учреждений. Этот подход пол-ностью соответствовал идеологии построения новых условий хозяйствования. Соответственно норматив финансирования должен был складываться из норматива текущих затрат и нормативов затрат на оборудование, инвентарь и капиталь-ный ремонт зданий и сооружений. Речь, таким образом, шла не об одном нормативе, а о некотором комплексе нормативов бюджетного финансирования. В качестве единиц нор-мирования были выбраны для текущих затрат студент или учащийся среднегодового (приведенного контингента) по текущим затратам и 1 куб. м зданий по остальным затратам. Средства на производственное и социальное развитие учебных заведений, включая материальное поощрение ра-ботников, определялись в размере 15% от норматива общих затрат на подготовку специалистов. Расчет нормативов был основан на анализе динамики статистических показателей объемов и структуры расходов учебных заведений и определения удельных расходов на од-ного студента или на 1 куб. м зданий учебных заведений, или на 1 кв. м площади зданий. В конечном счете расходы определялись по отдельным статьям бюджетной классификации и по отдельным видам расходов внутри статей с использованием для каждой дей-ствовавшей на тот момент времени нормативной базы. Анализ расходов за несколько лет позволял определять средний процент их изменения за ряд лет и на основе этого показателя рассчитывать среднегодовой процент роста расходов по соответствующей статье и определять эти расходы на пла- 202 нируемый период с учетом этого роста. Такой расчет прово-дился по формуле Н = Р ¦ " где Нз - норматив расходов по отдельной статье; Рз - сред-ний расход по отдельной статье на одного учащегося приве-денного контингента или на 1 кв. м площади зданий в базовом году; пз - средний процент роста по отдельной статье за анализируемый период; t - год в пятилетнем плане, на который рассчитывается норматив. В качестве расчетного использовался третий год пятилетки, поэтому в расчетах использовалось значение t = 3. По некоторым видам расходов внутри статей в формулу вводились дополнительные уточнения, отражающие содер-жание расходов, но не меняющие общего подхода к постро-ению норматива. Поскольку расчеты проводились по отрас-левым группам учебных заведений, то и нормативы форми-ровались по этим же группам. Простота расчетов и доступность исходной базы позволя-ли легко применять предложенный подход для определения нормативов. Отрицательные стороны такого формирования нормати-вов тоже представляются очевидными: нормативы формировались от базы" , что сохраняло сложившуюся структуру расходов и не стимулировало ее изменения; нормативы фиксировались на срок 5 лет, и это остав-ляло возможность их пересмотра в случае изменения структуры расходов; применение такого подхода было ограничено рамками стабильных условий роста объемов бюджетного финансирования. В аналогичном порядке, хотя и существенно более по-дробно, были разработаны подходы к построению норматив- 203 ной базы ресурсного обеспечения высшей школы . В основу определения норматива было положено определение себестоимости подготовки специалиста в высшем учебном заведении как суммы обоснованных расходов по статьям бюд-жетной классификации. В качестве обоснования расходов использовались действовавшие на тот момент времени нормы и нормативы материального обеспечения образовательного процесса и расчетная потребность в средствах для их выполнения, а также установленные нормативы оплаты труда работников и другие соотношения . В основу методических рекомендаций по определению нормативов финансирования образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования заложен принцип нормативных соотношений между стоимо-стью живого труда и стоимостью остальных расходов, т. е. между фондом оплаты труда и фондом материальной обес-печенности. Величина норматива бюджетного финансирова-ния регулируется посредством установления экономических нормативов на фонд оплаты труда по типам и видам обра-зовательных учреждений. Норматив финансирования опре-деляется в три этапа. 1. Определяется численность учащихся, число классов (учебных групп) и педагогических ставок в соответствии с установленными соотношениями и нормами учебного време-ни. На основе типовых штатов и (или) сложившихся соотно-шений рассчитывается численность работников административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала. На основании установленных для каждого работника квалификационных разрядов по ЕТС определяется средний разряд и количество ставок в расчете на одного учащегося (воспитанника). 2. Рассчитывается объем средств на оплату труда на ос-нове расчета фонда заработной платы на одну ставку по каждой группе персонала по среднему разряду ЕТС. Рас-считывается как тарифная, так и надтарифная части фонда заработной платы при общей установке на повышение тарифной части. Рекомендуется для расчетов использовать определенные соотношения тарифной и надтарифной частей по группам работников, приведенные в табл. 3.1. Таблица 3.1. Соотношения тарифной и надтарифной частей заработной платы по группам работников образовательных учреждений для расчета норматива финансирования, в % Категория Тарифная часть Надтарифная часть Педагогические работники 75 25 Педагогические работники дошкольных и внешкольных учреждений 80 20 Административный персонал 70 30 Учебно-вспомогательный персонал 85 15 Обслуживающий персонал 85 15 К общей сумме заработка - тарифной и надтарифной частям- прибавляются компенсационные выплаты, установленные для работников образования: приобретение книгоиздательской продукции, районный коэффициент, прочие выплаты и надбавки, а также средства на аттестацию и повышение разряда (рассчитанная сумма увеличивается на 10%). Заканчивается расчет определением общего фонда заработной платы в месяц на одну ставку по каждой группе работников. 3. Сам норматив бюджетного финансирования определя-ется на основе количества ставок, приходящихся на одного учащегося по каждой группе персонала, и соответствующего этому количеству фонда заработной платы также в расчете 205 на одного учащегося. Общий размер норматива рассчиты-вается исходя из установленной доли ФОТ в общей сумме расходов. Это довольно тонкое место в предложенном мето-дическом подходе, поскольку каких-либо принципов опреде-ления этой доли автор не формулирует, а только рекомендует использовать предложенные соотношения, приведенные в табл. 3.2. Таблица 3.2. Доля ФОТ в общей сумме расходов образовательного учреждения, в % Образовательное учреждение Доля Общеобразовательные школы 40 Детские дома 30 Школы-интернаты 30 Дошкольные учреждения 30 Учреждения дополнительного образования 50-60 Профтехучилища 25 Средние специальные учебные заведения 30 Объем финансирования отдельного образовательного уч-реждения рассчитывается простым умножением норматива на численность учащихся. Рассматривая представленный подход в целом, можно от-метить в качестве несомненного достоинства его прозрач-ность для восприятия и использование сложившихся пред-ставлений о рациональной структуре расходов образователь-ного учреждения. Введение в методику нормативной доли ФОТ в общих расходах решает проблему нормирования рас-ходов на содержание материальной базы. Однако при этом остается открытым вопрос о степени соответствия имеющейся базы образовательного учреждения контингенту учащихся. При наличии, например, недостатка учебных площадей и проведения занятий в две смены нормативное финансиро-вание приведет, при прочих равных условиях, к перефинан-сированию содержания материальной базы и образованию 206 экономии средств, которые невозможно будет обоснованно израсходовать на осуществление образовательной деятель-ности. В качестве контраргумента можно указать на возможность при этом аренды дополнительных площадей для проведения занятий. Однако этот довод представляется довольно умозрительным и может рассматриваться в качестве тео-ретически возможного. Вероятнее всего, введение такого норматива финансирования приведет к недостатку средств для содержания материально-технической базы учебных за-ведений. Поэтому средства на эти цели из норматива будут выведены. Именно такой подход сейчас и развивается. Норматив, рассчитанный в соответствии с описанным подходом, обеспечивает безубыточный режим функционирования образовательного учреждения при определенной численности учащихся. При отклонении контингента в ту или иную сторону будет иметь место либо недостаток средств, либо нерациональное расходование избыточного финансирования. Нормативы финансирования образовательных учреж-дений начального профессионального образования были разработаны, как указывали авторы, специально для обес-печения функционирования учреждений этого уровня об-разования в период переходной экономики. Норматив фи-нансирования определялся как размер финансовых затрат на подготовку одного работника квалифицированного труда определенной профессии и квалификации, обеспечивающий качественную реализацию государственного стандарта. В состав норматива были включены норматив стоимости обучения и норматив социальной защиты, т. е. норматив представлял собой сумму двух нормативов . Норматив стоимости обучения определялся как сумма следующих расходов на обеспечение учебного процесса: сумма заработной платы персонала (тарифной и над-тарифной частей); расходы на содержание, эксплуатацию и развитие учебно-материальной базы; расходы на оплату коммунального обслуживания учебно-материальной базы; расходы на материально-техническое оснащение. Дифференцирование нормативов предлагалось провести путем учета сложности преподавания различных программ профессионального обучения (дифференциация в оплате труда преподавателей), различий в расходах по социальному обеспечению учащихся, различий в материально-техни-ческом оснащении учебного процесса и содержания соответ-ствующей материальной базы, а также регионального раз-мещения учебных заведений. Как видно из приведенного краткого описания, в основу расчета норматива положен затратный подход, основанный на определении потребности в средствах на осуществление образовательного процесса с использованием действующих норм и нормативов планирования затрат по статьям сметы или отдельным видам расходов, в том числе в рамках одной статьи. Во-многом схожие решения были предложены при опре-делении нормативов финансирования общеобразовательных школ . Образование рассматривается авторами как бюджетная услуга, которая гарантирована конституционно и, следова-тельно, должна соответствующим образом обеспечиваться бюджетными средствами. Норматив финансирования пред-ставляется как стандарт стоимости образовательной услуги, ее минимальной бюджетной обеспеченности. 208 Следует заметить, что если бы речь шла о приобретении государством образовательной услуги для гражданина, нор-матив можно было бы рассматривать как цену покупателя, использующего свое монопольное положение и ограничивающего цену, за которую он приобретает все или значительную часть образовательных услуг. Государство же решает задачу обеспечения конституционных гарантий доступности образования путем создания государственной же системы оказания бесплатных услуг и содержит эту систему, действующую в некоммерческом режиме, за счет финансирования ее деятельности, т. е. обеспечения финансовыми ресурсами тех ее расходов, которые признаются государством необходимыми для осуществления реализации образовательной деятельности в рамках конституционных гарантий. Следовательно, норматив, и тут позиция авторов выглядит совершенно обоснованной, выражает меру признаваемых государством, в определенном смысле - общественно необходимых затрат на производство образовательной услуги, т. е. меру ее стоимости. Определение норматива должно основываться на опре-делении стандартной нормы государственной образователь-ной услуги, содержание которой, в свою очередь, должно определяться стандартом образования . Суще-ствующее законодательство не регулирует образовательную услугу как таковую, а лишь регламентирует число часов по Базисному учебному плану, число часов в классах коррекции, наполняемость классов, надбавки, доплаты. Добавлю от себя, что регулируются условия оказания образовательной услуги, а также некоторые социальные условия возмещения затрат труда на ее оказание. Может быть, это связано с затруднительностью нормирования услуги или со сложив-шейся практикой финансирования осуществления образова-тельного процесса. 209 Авторы приводят экспертную оценку влияния законода-тельства различных уровней бюджетной системы Российской Федерации на стоимость образовательной услуги, но на самом деле - оценку степени, с которой законодательные акты определяют уровень расходов на образование через задание условий осуществления образовательного процесса. В частности, абсолютный уровень оплаты труда препода-вателей определяется на федеральном уровне. Тем самым устанавливается абсолютный уровень около 40% всех затрат. Остальные затраты в абсолютном же выражении предлага-ется устанавливать на федеральном и, в меньшей степени, на региональном уровне. На уровень муниципального уста-новления практически ничего не остается. В основу определения затрат на образование и, соответ-ственно, определения стоимости стандартной образователь-ной услуги положены все те же производственные показатели деятельности учебного заведения: учебная нагрузка, пре-дельная наполняемость классов, численность АУП и УВП, имеющаяся материальная база образования, - те показатели, которые и раньше определяли потребность в бюджетном финансировании образования . В понятие обра-зовательная услуга авторы вкладывают сам образовательный процесс для получения учеником определенного объема стандартных знаний и умений, гарантированных Конститу-цией. Следует, однако, заметить, что Конституция ничего такого не гарантирует. Да и образовательный процесс еще тоже ничего не обеспечивает в смысле определенного объема знаний, умений и навыков у обучающегося. Эти самые знания и навыки могут(!) быть получены в том случае, если образовательный процесс будет осуществлен в определенном объеме, определяемом соответствующим стандартом. На эту тонкость нужно обратить внимание, поскольку объем услуги не эквивалентен полученным знаниям. Другое дело, что объем услуги должен быть „не меньше, чем". 210 Норматив разделен на две части: выполнение образовательных программ (с коэффици-ентами удорожания); содержание зданий. В основу расчета норматива положено определение тру-доемкости оказания образовательной услуги в расчете на од-ного учащегося, а также нормативных расходов по содержа-нию материальной базы, также приведенных к одному уча-щемуся. Для учета разных факторов используются коэффи-циенты удорожания, что сути дела не меняет, поскольку эти коэффициенты также определяются аналогичным образом через трудоемкость и условия осуществления образователь-ного процесса. Обзор существующих подходов к разработке нормативов финансирования образования показывает, что в их основу положен принцип определения необходимых затрат на обу-чение в расчете на одного учащегося. При этом затраты, как правило, первоначально определяются на образовательное учреждение в целом или на некоторую группу учащихся, например на класс-комплект, а затем - делятся на числен-ность этой группы. Для снижения отрицательных результатов такого нормирования расходов применяются различные корректирующие коэффициенты. Нормативное подушевое финансирование может быть реализовано по нескольким схемам (моделям) определения объема финансирования образовательного учреждения. 1. На основе только одного (единого для определенного уровня образования или круга образовательных учре-ждений) подушевого норматива финансирования. 2. На основе единого норматива с использованием попра-вочных (корректирующих) коэффициентов к расчет-ной величине объема финансирования; величина по-правочного коэффициента определяется различными значимыми факторами, в качестве которых могут 211 использоваться тип образовательного учреждения, на-бор или особенности реализуемых им образовательных программ, местоположение и т.п. 3. Определение объема финансирования как суммы двух составных частей: нормируемой, определяемой с использованием норматива подушевого финансирования; не нормируемой, не зависящей от численности учащихся части, представляющей собой дополни-тельное к нормируемому финансирование, определяемое с использованием показателей, учитывающих иные характеристики деятельности образовательного учреждения. 4. Через установление нескольких подушевых нормативов финансирования, дифференцированных по различ-ным направлениям: в зависимости от уровня успевае-мости учащихся или прохождения ими приемных ис-пытаний, в зависимости от уровня доходов семей учащихся, в зависимости от политики государства (ре-гиона) по отношению к отдельным специальностям или направлениям профессиональной подготовки и др.; 5. Посредством установления различных по единице нор-мирования нормативов финансирования образователь-ного процесса по отдельным статьям расходов в соче-тании с поправочными (корректирующими) коэффициентами и дополнительным не нормируемым финансированием. Возможные варианты построения модели нормативного подушевого финансирования могут быть иллюстрированы схемой, представленной на рис. 3.1, где Нф -норматив поду-шевого финансирования; N - численность (контингент) учащихся; K - поправочный (корректирующий) коэффициент; Фдоп -дополнительное финансирование; n - число групп учащихся, по которым дифференцирован норматив; П - 212 нормируемый показатель (статья) расходов на образователь-ный процесс; m - число единиц нормирования. Рис. 3.1. Варианты (модели) построения нормативного подушевого финансирования образовательного учреждения Схема иллюстрирует возможность применения указанных моделей нормативного финансирования образования. Эти модели могут применяться не только по отдельности, но и все вместе или в любых сочетаниях. Каждая из них может быть настроена на расчет части финансирования. Сумма частей даст в итоге общий объем выделяемых бюджетных средств. Модели нормативного финансирования являются самостоятельными и могут применяться независимо друг от друга. Как видно из приведенного краткого описания, модели нормативного подушевого финансирования образования ис-пользуют однотипные исходные данные для расчета объемов финансирования образовательных учреждений: собственно 213 норматив подушевого финансирования, численность (кон-тингент) учащихся, а также специфические показатели, ис-пользуемые в расчетах по моделям 2 и 3. Несмотря на од-нотипность, исходные данные не являются эквивалентными. Различия в исходных данных определяются следующими факторами. 1. Нормативы финансирования для всех моделей различ-ны, поскольку учитывают различные наборы расходов на осуществление образовательной деятельности. Воз-можно использование одинаковых нормативов для мо-делей 1 и 2 при условии, что корректирующий коэффициент K учитывает единые наборы различий в функционировании образовательных учреждений и не носит индивидуального характера, т. е. не учитывает индивидуальные, неклассифицируемые различия образовательных учреждений; 2. Показатель численности (контингента) учащихся, в об-щем случае, может быть одинаков для моделей 1-3, но для модели 4 используются показатели контингента, дифференцированные в соответствии с признаком дифференциации самого норматива финансирования, например, по успеваемости или по материальному по-ложению. Количество групп, на которые разделяется контингент, должно строго соответствовать количеству нормативов финансирования. К наиболее очевидным проблемам нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений можно отнести следующие: выбор модели (моделей) нормативного финансирова-ния; разработка методологии расчета норматива (нормати-вов) финансирования; расчет дополнительных показателей, используемых для определения объемов бюджетного финансиро- 214 вания образовательных учреждений (коэффициентов, объемов ненормативного финансирования, групп кон- тингентов для дифференцированных нормативов); определение последствий применения нормативного финансирования для системы образования (системных последствий, социальных последствий); определение последствий применения нормативного финансирования для образовательных учреждений; организация финансирования в условиях применения норматива. Граничным условием применения одной или нескольких моделей является принцип единства контингента. Это озна-чает, в данном случае, что применяемые в моделях контин- генты в сумме не могут превысить величины контингента обучающихся, которые финансируются из бюджета. Если учесть, что финансирование может быть нормиро-вано не только по показателю численности учащихся, но и по другим параметрам, легко сформировать единую, обоб-щенную модель нормативного бюджетного финансирования образовательного учреждения. Она может быть представлена в виде следующего выражения: n Ф = Фдоп + Коу ^ Пi Нфі Ki, (3.1) i= 1 где Фдоп - ненормируемая часть финансирования; n - число нормируемых параметров; П - значение параметра, относительно которого определен норматив финансирования; Н - норматив финансирования по параметру П; К - поправочный коэффициент, применяемый для определения финансирования по параметру П; К оу -индивидуальный поправочный коэффициент, применяемый при определении объема финансирования образовательного учреждения. Представленная формула легко преобразуется простой подстановкой в нее соответствующих значений параметров 215 и коэффициентов не только к любому виду, указанному на рис. 3.1, но и к варианту определения объема финансиро-вания через суммирование расходов по статьям бюджетной сметы. В последнем случае нормативами являются нормиро-ванные значения расходов по отдельным статьям, а ненор- мируемые расходы относят на Ф доп. Коэффициенты приме-няют или не применяют по необходимости. Таким образом, формула позволяет отображать наряду с нормативным и существующий порядок финансирования образовательных учреждений. Следовательно, можно рас-сматривать ее как универсальное выражение определения объема бюджетного финансирования образовательных учре-ждений. Рассмотрим представленные на рис. 3.1 модели норма-тивного подушевого финансирования образования более по-дробно. Модель - единый норматив финансирования - в общем случае предусматривает установление единственного норма-тива финансирования для всех образовательных учреждений или какой-то их части. Норматив представляет собой величину денежных средств, которая выделяется образова-тельному учреждению на одного учащегося. Норматив может устанавливаться единым для всех образовательных уч-реждений или дифференцироваться по определенным груп-пам образовательных учреждений. Признаком группировки могут выступать уровень образования, тип или вид образо-вательного учреждения или организации, территориальное расположение и др. В частности, уже упоминавшиеся выше документы по модернизации образования предусматривали установление подушевых нормативов финансирования для образователь-ных учреждений различных уровней образования, что можно понимать как установление уровня образования в качестве признака группировки. 216 В литературе по проблемам экономики образования рас-сматриваются несколько вариантов определения единых по-душевых нормативов финансирования. Их основное содер-жание может быть сведено к трем основным вариантам. 1. Определение потребности в бюджетных средствах об-разовательного учреждения, материальная база которого и численность персонала полностью соответствуют некоторому контингенту учащихся, и деление полученного показателя потребности на величину контингента. 2. Установление подушевых нормативов только по тем статьям расходов, по которым это можно сделать, т. е. по тем расходам, которые зависят, в основном или исключительно, от численности учащихся. Остальная часть финансирования не нормируется, определяется, например, методом прямого счета и суммируется с величиной финансирования, опреде-ленной по нормативу. 3. Определение потребности в средствах на обучение в пределах территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования и деление ее на численность учащихся на выбранной территории. Данный вариант пред-полагает использование в качестве норматива средних поду-шевых затрат на обучение. В принципе, указанные варианты могут дать практически одинаковые или весьма близкие результаты, но могут дать и различные. Выбрать из них наиболее подходящий представляется затруднительным. Для целей работы можно считать, что единый подушевой норматив (нормативы) фи-нансирования определяются одним из указанных способов или их сочетаниями. При наличии установленного подуше-вого норматива плановый объем финансирования каждого образовательного учреждения будет определяться простым выражением, приведенным и на рис. 3.1: Ф пл = Н ф ¦ N, 217 где Фпл - плановый объем финансирования; Нф -единый подушевой норматив финансирования; N - контингент учащихся образовательного учреждения. Для расчета планового объема финансирования, таким образом, используются только два показателя: собственно единый норматив финансирования и численность (контингент) учащихся в данном учебном заведении. Контингент учащихся может быть выражен показателями: среднегодовой численности обучающихся, определяе-мой, например, по формуле N = NH + Nnp - Neu6 + NK 2 , где NH - численность обучающихся на начало года, Nnp - численность принятых на обучение в течение го-да, Ngblg - численность выбывших из учебного заведе-ния в течение года, N -численность обучающихся на конец года (размерность - чел.); фактической численности обучающихся на опреде-ленную дату, например, на начало учебного года (че-ловек) . Оба указанных показателя имеют недостатки, что сни-жает точность планирования потребности в средствах: при определении среднегодовой численности не учитываются возможные изменения контингента в течение года; при расчете не учитывается время нахождения учаще-гося в учебном заведении, т. е. сколько времени обуча-ющийся требовал расходов - весь год или только часть; расчет требует соответствующего анализа динамики изменения контингента учащихся и прогнозирования; использование в качестве показателя для расчета фи-нансирования физической численности учащихся, на-пример, на начало учебного года не учитывает измене-ние контингента в течение года. 218 Возможны, в принципе, и другие варианты определения показателя численности обучающихся для использования в расчете объема финансирования по единому нормативу. Следует, при этом, отметить, что контингент обучающих-ся в образовательных учреждениях характеризуется доста-точно небольшой подвижностью, прогнозирование его вели-чины применяется давно и дает довольно высокую точность. Это позволяет использовать для расчетов показатель сред-негодовой численности обучающихся. Как было показано выше, в основу разработки нормативов финансирования образования положен расчет потребности образовательного учреждения в финансовых средствах. На сегодняшний день наибольшее распространение получил метод прямого счета, т. е. определение необходимых затрат по каждому виду ресурсов, используемых при осуществлении образовательного процесса. Метод применяется уже длительное время для разработки бюджетных смет обра-зовательных учреждений . В качестве примера можно привести социально-экономические и финансовые нормы и нормативы функционирования и развития учре-ждений среднего и высшего профессионального образова-ния, содержащиеся в сборнике норм и нормативов . Ис-пользование таких норм и нормативов было положено в ос-нову разработки методических материалов по определению потребности образовательных учреждений в бюджетном фи-нансировании . Применение метода прямого счета возможно при соблю-дении ряда условий. Обязательным условием является наличие норм и нор-мативов ресурсного обеспечения образовательного процесса. По нашему мнению, эти нормы и нормативы должны опре-деляться содержанием образовательного процесса на разных уровнях и фиксироваться в соответствующих стандартах об-разования, хотя эту точку зрения разработчики стандартов 219 не приветствуют. Во всяком случае, указанные нормы и нор-мативы должны быть зафиксированы и охватывать все на-правления (виды) расходов образовательного учреждения. При этом для каждого вида расходов должна быть установ-лена своя норма или норматив в натуральной или денежной форме. Расчет потребности в средствах должен базироваться на достоверной, проверяемой информации. Допущения, которые могут применяться при проведении расчетов, должны быть минимальными. В обобщенном виде для любого учебного заведения может быть рассчитана ос-нованная на указанных нормах и нормативах потребность в ресурсах по формуле: П ф = N1 Ei + N2 E2 + + Nn En, (3.2) где Пф - потребность в финансовых ресурсах; N - значение конкретной социально-экономической нормы или норматива; E - количество единиц, для которых установлены норма или норматив; n - количество используемых в расчете норм и нормативов. Для примера рассмотрим упрощенный условный вариант расчета потребности вуза в бюджетных средствах. Параметры расчета условного примера: численность студентов - 1000 человек; соотношение преподаватель/студенты - 1/10; стипендия - 600 руб. на человека в месяц; средняя заработная плата преподавателя - 3500 руб. в месяц; норматив площади помещений на одного студента - 10 кв. метров; коммунальные платежи - 10 руб. на 1 кв. метр в месяц; учебные расходы - 100 руб. на студента в месяц. Расчет производится в обычном порядке. Вычисляются производственные показатели: 220 численность преподавателей - 100 человек; площадь помещений - 10 000 кв. м. Вычисляются стоимостные показатели: стипендиальный фонд - 600 тыс. руб.; фонд оплаты труда преподавателей - 350 тыс. руб.; коммунальные платежи - 100 тыс. руб.; учебные расходы - 100 тыс. руб. Определяется общая сумма потребных средств в месяц - 600 + 350 + 100 + 100 = 1 150 тыс. руб., а в год - 1 150 ¦ 12 = 13 800 тыс. руб. Реальный расчет, разумеется, гораздо сложнее, использует существенно больше показателей и норм (нормативов). Однако содержание его иллюстрируется данным примером достаточно наглядно. Этот простейший пример позволяет выявить некоторые важные проблемы формирования нор-матива финансирования образования, основанного на опре-делении потребности в средствах. В результате получена расчетная величина основанной на нормативах потребности образовательного учреждения (в данном случае - условного вуза) в средствах для обучения одной тысячи студентов. Нетрудно видеть, что все исходные данные и расчеты приведены к одному параметру - численности студентов. Это позволяет, следовательно, определить расчетную величину потребности в средствах для обучения одного студента в течение года: Кед = 17677, 5/1000 = 13, 8 тыс. руб. (на одного студента в год). Можно ли полученную таким образом величину исполь-зовать в качестве норматива финансирования? Вопрос не на-столько прост, каким представляется на первый взгляд. Для ответа на него необходимо учесть ряд обстоятельств. 1. Для определения потребности в финансировании необходима система норм и нормативов. В данном случае в их качестве выступают исходные данные для расчета. В зависимости от числа видов расходов образовательного учреждения 221 число необходимых норм и нормативов может быть доста-точно большим. Естественно, эти нормы и нормативы должны быть обоснованны, понятны и соответствующим образом утверждены. 2. Нормы и нормативы для расчета потребности в сред-ствах могут различаться не только по уровням образования, что естественно, но и по отдельным образовательным учре-ждениям. Примером такого рода могут выступать: установление индивидуальных соотношений препода-ватель/студенты для отдельных вузов и отдельных специальностей в рамках одного вуза, наполняемость классов для общеобразовательных школ и др.; региональная и даже внутрирегиональная дифферен-циация тарифов на услуги по обслуживанию матери-альной базы; динамика и территориальная дифференциация цен на товары и услуги, связанные с обеспечением учебного процесса и др. 3. Конкретные характеристики образовательного учре-ждения, особенно в части материально-технической базы, могут отличаться от нормативных. Средняя заработная плата в конкретном учебном заведении может существенно от-личаться от величины этого показателя, использованного в расчетах, вследствие, например, различий в квалификаци-онной структуре преподавательского состава и той же реги-ональной дифференциации. Как видно из простого примера, практически каждый параметр расчета потребности в средствах содержит фактор неопределенности и может различаться даже внутри обра-зовательных учреждений одного уровня и даже одной территории. Приведение показателя потребности к одному учащемуся добавляет неопределенности, поскольку распределение учащихся по образовательным учреждениям представляет собой величину прогнозируемую. 222 Следовательно, применение рассчитанного „в лоб" единого норматива финансирования должно неизбежно привести к существенным отклонениям в удовлетворении потребностей образовательных учреждений. Собственно, на практике именно это и происходит (см. с. 193 настоящей монографии). Простейшим решением проблем в этом случае было бы введение, как уже указывалось, поправочных коэффициентов к удельным расходам на финансирование образовательного процесса, принятым в качестве нормативов (модель 2). Однако, учитывая, что потребность в финансировании фор-мируется под воздействием относительно независимых фак-торов, то и поправочные коэффициенты придется вводить не просто для каждого образовательного учреждения, но и для каждого вида расходов этого учреждения. Формула расчета потребности (3.2) для отдельного образовательного учре-ждения в результате примет вид: Пф = Ni ¦ Ei ¦ Ki + N2 х E2 х K2 + ¦ ¦ ¦ + Nn x En x Kn, (3.3) где K - поправочный коэффициент для соответствующего вида расходов в образовательном учреждении. Общий поправочный коэффициент для удельного норматива финансирования будет определяться отношением индивидуальной потребности образовательного учреждения и норматива (3.3) к (3.2). Для минимизации изменений финансового положения образовательных учреждений этот коэффициент придется вычислять для каждого образовательного учреждения. В результате этого единый норматив финансирования будет фактически преобразован в набор индивидуальных нормативов, число которых будет стремиться к числу образовательных учреждений. При этом определение потребности в финансировании для каждого образователь- ного учреждения будет осуществляться фактически методом прямого счета, т. е. в порядке, действующем для условий сметного финансирования. С нашей точки зрения, такой вариант сводит на нет саму идею нормативного финансиро-вания. Можно не принимать изменение финансового положения образовательного учреждения в качестве определяющего условия введения нормативного финансирования. Иными словами, изменение объема бюджетного финансирования отдельного образовательного учреждения можно признать допустимым и даже необходимым, рассчитывая на то, что оно станет определяющим фактором активности коллектива учебного заведения по повышении результативности своей деятельности, привлечении большего числа учащихся и т. д. Именно эти ожидания и заложены в разрабатываемую в настоящее время систему нормативного подушевого фи-нансирования образования. Проблема может быть сведена к определению меры изменения финансового положения с тем, чтобы это, с одной стороны, не вызвало недопустимого изме-нения финансового положения отдельных образовательных учреждений, а с другой - стимулировало бы активность об-разовательной сферы. Финансовое положение образовательного учреждения в условиях нормативного финансирования будет определяться величиной норматива, численностью учащихся и величиной затрат, которые будут произведены для их обучения. Оно может быть наглядно иллюстрировано понятием достижения точки безубыточности. Применительно к образовательному учреждению оно означает, что покрытие всех затрат достигается при наборе определенного числа учащихся . Соответственно, при превышении доходов над затратами может формироваться прибыль, предоставляющая до- полнительные средства для стимулирования работников, а при снижении численности - формироваться убыток. Счи-тается, что каждое образовательное учреждение будет стре-миться к увеличению численности учащихся с целью полу-чения дополнительных средств. Однако особенности сферы образования вносят в этот процесс некоторые важные огра-ничения. Образовательное учреждение создается учредителем-го-сударством для обучения количественно определенного кон-тингента учащихся. Верхняя граница этого параметра опре-деляется лицензией, выдаваемой образовательному учреж-дению. Нижняя граница формально ничем не определена, но из общих соображений для обучения одного учащегося новое образовательное учреждение создаваться, очевидно, не будет. Поэтому можно считать, что образовательная деятельность начинается с некоторой минимальной численности учащихся и требует некоторых затрат, которые опреде-ляются: потребностями содержания образовательного учрежде-ния как юридического лица и материального объекта; потребностями, которые определяются численностью учащихся. Если учебное заведение создано, то даже без учащихся оно нуждается в некотром финансировании Фmin. Рост кон-тингента вызывает пропорциональный рост расходов и, со-ответственно, рост потребности в финансировании. В усло-виях нормативного финансирования при достижении опре-деленной величины контингента доходы учебного заведения сравняются с расходами и будет достигнута точка безубы-точного функционирования. Дальнейший рост численности учащихся ведет к превышению доходов над расходами. Однако рост контингента учащихся и, соответственно, рост финансирования не может быть бесконечным, посколь-ку ограничен возможностями учебного заведения как мате- 225 риального объекта и установленными требованиями к обес-печению учебного процесса. Предельный контингент уча-щихся, которые могут быть приняты на обучение в данное образовательное учреждение, установлен лицензией. Имеет место ограничение сверху количественного увеличения чис-ленности учащихся. Превышение этого показателя возможно только при условии изменения материальных условий осуществления образовательного процесса и соответствую-щего переоформления лицензии, что требует времени и соответствующих ресурсов. Поэтому при достижении некоторого уровня контингента Nuz дальнейший его рост будет невозможен без изменения материальных условий и, соответственно, расходов на обеспечение их функционирования. Кроме того, потребуются дополнительные расходы на создание этих материальных условий. Таким образом, нормативное финансирование образова-ния содержит ряд проблем, содержание которых не позволяет подтвердить его преимущества перед действующим в настоящее время сметным финансированием. Данная оценка носит исключительно предварительный характер еще и потому, что к настоящему времени мал практический опыт нормативного финансирования, не позволяющий оценивать последствия его применения. Основное отличие нормативного финансирования состо-ит в том, что введение норматива должно несколько менять организацию обычного финансирования. В первую очередь это изменение затрагивает начальную стадию - определение необходимого объема бюджетных ассигнований и их распределение между образовательными учреждениями. В общем виде этот этап можно представить как преобразование финансовых ресурсов в ресурсы, распределенные в соответствии с имеющимися правилами и бюджетными ограничениями (рис. 3.2). 226 Бюджетные Норматив ограничений финансирования Доюдь) бюджета > Распределенные средства Процесе ^ нормативного финансирования образования АО л р 2 J ,0ргану формирования НИ} управления и ийщнения бюджета "рбразованием Рис. 3.2. Общая схема организации нормативного финансирования образования Схема описывает процесс преобразования части доходов бюджета, предназначаемых для финансирования образова-ния, в бюджетные средства, распределенные между учебны-ми заведениями по нормативу. Реализация преобразования должна осуществляться органами, осуществляющими фор-мирование и исполнение бюджета, и органами управления образованием. Такой состав участников представляется на первом этапе не только очевидным, но и понятным с точки зрения сложившихся условий финансирования образования. Необходимость привлечения иных участников процесса нормативного финансирования может быть выявлена на иных этапах анализа процесса. Граничными условиями выступают бюджетные ограничения, например сумма средств, выделяемая на цели обеспечения образования, может не соответствовать нормативам, и утвержденный норматив или несколько нормативов финансирования образовательных учреждений. В принципе, формирование норматива финансирования можно было бы отнести к внутренним про-цессам нормативного финансирования, но на данном этапе норматив отнесен к внешним условиям анализируемого про-цесса, что сути дела, с моей точки зрения, не меняет. 227? Несмотря на кажущуюся очевидность представления, описываемый процесс по своему содержанию достаточно сложен. Входными данными для нормативного финан-сирования является поток бюджетных средств, который си-стема нормативного финансирования должна распределить между учебными заведениями в три этапа: определить контингент учащихся, обучение которых финансируется из бюджета по нормативу; определить размер бюджетных средств, необходимых для финансирования образования по нормативу и в со-ответствии с размерами показателя, по которому осу-ществлено нормирование; распределить выделенные бюджетные средства между образовательными учреждениями по нормативу про-порционально показателям, по которым осуществляется нормирование. Следовательно, в рамках процесса должны быть опре-делены показатели, необходимые для его осуществления. В случае подушевого норматива финансирования это пока-затель численности учащихся в системе образования и пока-затели численности учащихся в каждом учебном заведении, входящем в систему образования. Декомпозиция общей схе-мы позволяет разделить участников организации норматив-ного финансирования на основе разделения процесса на три составные части в соответствии с тремя указанными выше этапами процесса (рис. 3.3). Приведенная схема второго уровня показывает, что ор-ганизация нормативного финансирования образования тре-бует дополнительной входной информации для определения контингента учащихся. В качестве источника такой инфор-мации могут выступать статистические данные (на схеме), дополненные при этом необходимыми прогнозными (плано-выми) расчетами, которые могут осуществляться в рамках процесса определения контингента. Для осуществления про- 228 цесса определения контингента необходимо соответствующее нормативное и методическое обеспечение. Процесс опре-деления контингента может осуществляться органами управления образованием (на схеме). Но, в принципе, эта работа может быть возложена и на иные структуры. Важно только то, что определенный для финансирования из бюд-жета контингент учащихся должен быть утвержден в качестве показателя, который используется в качестве входной информации для определения объема бюджетного финансирования. Норматив финансирования Порядок определения Бюджетный ограничение Производственные, показатели Органы формирования % -и с п о л н е н и я- Б а Органы [ЩрЩЩЩ обрыванием Рис. 3.3. Содержание начального этапа нормативного финансирования образования Определение объема бюджетного финансирования обра-зования, как показано на схеме, должно базироваться на двух входных параметрах: контингенте учащихся и доходах бюджета, часть которых может быть использована для фи-нансирования образования. В процессе определения объема бюджетных средств, которые будут выделены образованию, может сложиться две ситуации, существенно важных для организации процесса, когда возможности бюджета: 229? позволят сформировать объем средств, достаточный для финансирования обучения установленного контингента учащихся в соответствии с установленным же нормативом; в этом случае никаких проблем не воз-никает; будут ниже потребностей нормативного финансирова-ния установленного контингента; в этом случае потре-буется либо изыскать дополнительные средства, либо уменьшить норматив финансирования. Вторая ситуация, строго говоря, должна формировать некий сигнал системе разработки норматива финансирова-ния на его изменение. Однако в представленной схеме раз-работка норматива выведена за рамки организации финан-сирования. Поэтому на схеме данный вариант не отображен. Для упрощения на данном этапе работы можно считать, что рассматривается только вариант, при котором норматив соответствует возможностям бюджета. В этих условиях определение объема финансирования образования представляется во-многом технической процедурой умножения величины норматива на величину контингента учащихся. Поскольку бюджетный процесс относится к ведению законодателей и органов управления финансами, то и описанный процесс должен выполняться ими. Практически то же самое можно сказать и о распределе-нии бюджетных средств между образовательными учрежде-ниями. Поскольку установлен норматив финансирования и известны контингенты учащихся по каждому учебному за-ведению, этот процесс также может быть представлен в ка-честве технической процедуры. Его проведение может быть возложено как на органы управления образованием, так и на органы управления финансами. Этот вариант возможен, если принцип нормативного финансирования будет реализован без каких-либо исключений, требующих учета специфи-ческих характеристик образовательных учреждений: попра- 230 вочных коэффициентов, ненормируемых расходов, создания резервных фондов и т. д. Приведенная схема показывает, что органы управления образованием в рамках нормативного финансирования могут выполнять, как минимум, две группы функций: рассчитывать показатели контингентов учащихся, на основании которых определяется объем бюджетного финансирования образования; распределять полученные бюджетные ассигнования между образовательными учреждениями. Для реализации этих функций в органах управления образования могут быть сформированы соответствующие структурные подразделения: орган управления образованием на основании утвер-жденного норматива (нормативов) финансирования и рассчитанных контингентов учащихся определяет объ-емы финансирования конкретных учебных заведений, т. е. осуществляет распределение между ними бюджет-ных средств. Процесс расчетов в общем случае модели „единый норматив финансирования" не должен учи-тывать какие-либо особенности конкретных учебных заведений, поэтому учет производственных показателей в процессе распределения средств не требуется. В практической работе такой учет особенностей в той или иной степени будет производиться, поэтому такую воз-можность в рамках построения системы управления предусматривать необходимо; подразделение, осуществляющее учет, планирование и прогнозирование контингента учащихся, выдает дан-ные о контингенте подразделению, осуществляющему распределение бюджетных средств между образова-тельными учреждениями, и бюджетной системе, осу-ществляющей определение общего объема бюджетного финансирования образования. 231 На наш взгляд, дальнейшая детализация схемы представляется избыточной, поскольку приведенные уровни позволяют выявить необходимых участников описываемого процесса и определить основные их функции. На основе представленной схемы можно также опреде-лить перечень нормативных документов, необходимых для организации первой стадии процесса нормативного финан-сирования образования. В частности, для анализируемого процесса будут необходимы документы: о порядке определения контингента учащихся, обуче-ние которых финансируется из бюджета по нормативу (нормативам); о составе статистической информации, используемой при определении контингента учащихся; об учете показателей образовательных учреждений, которые должны учитываться при распределении бюд-жетных средств, если принятые нормативы такого учета требуют. Описание данного этапа организации финансирования образования показывает, что введение в него норматива по-душевого финансирования не требует принятия каких-либо специфических решений. В частности, не требуется создания дополнительных государственных и (или) общественных органов управления, серьезных изменений бюджетного про-цесса, принятия дополнительных законодательных актов, за исключением, может быть, закона о нормативах финанси-рования образования, существенного изменения состава и распределения функций между органами управления бюд-жетной сферой и сферой образования. Следовательно, орга-низационно введение нормативного финансирования вполне может быть реализовано. Следует отметить также, что представленный анализ не показывает необходимости отмены сметного финансирова-ния образования в связи с введением подушевого норматива. 232 Сфера его действия может быть ограничена только этапом разработки бюджета образования и распределения средств между образовательными учреждениями, что не исключает необходимости (или возможности) составления сметы об-разовательного учреждения как планового финансового до-кумента и ее утверждения соответствующим министерством (ведомством). Анализ показывает, что на этапе формирования бюджета образования и распределения бюджетных средств между об-разовательными учреждениями возможно (только возможно, анализ не показывает необходимости именно такой орга-низации процесса) исключение органов управления образо-ванием. Соответствующие функции, сведенные в значитель-ной мере к технической процедуре, могут быть реализованы органами управления финансами. Таким образом, нормативное подушевое финансирование образования обладает как достоинствами, так и существен-ными недостатками. К его достоинствам можно отнести: простоту применения - расчет планового объема бюд-жетного финансирования для образовательного учре-ждения представляет собой одно простое арифметиче-ское действие - умножение единого норматива на кон-тингент учащихся; прозрачность процедуры определения объемов бюд-жетного финансирования, проверяемость и воспроиз-водимость расчетов; простоту корректировки финансирования посредством изменения только одного параметра - норматива фи-нансирования; выравнивание положения всех учебных заведений по признаку доступа к бюджетному финансированию. К недостаткам нормативного подушевого финансирова-ния можно отнести, в первую очередь, установление финан-сового положения учебных заведений в зависимость от ис- 233 кусственного показателя, а не от сложившихся в результате действий учредителя характеристик и условий осуществле-ния образовательного процесса в конкретном учебном заве-дении. Это вторая сторона выравнивания условий финанси-рования образования - отрыв от конкретных условий. Следует также учитывать, что введение нормативного финансирования неизбежно приведет к изменению финан-сового положения большинства учебных заведений, причем изменение это не обязательно будет характеризоваться как улучшение. Введение нормативного финансирования может не ре-шить задачу улучшения финансового положения отдельных учебных заведений за счет перераспределения учащихся между ними, особенно в условиях снижения контингентов и общего снижения числа учащихся. Иными словами, может не оказаться физической возможности для увеличения численности обучающихся или возможностей бюджета для обеспечения финансирования по нормативу вследствие рез-кого роста численности учащихся. В общем случае нормативное подушевое финансирование не учитывает индивидуальных особенностей учебных заведений, если только эти особенности не являются классификационным признаком при дифференциации нормативов финансирования. Смягчение последствий введения единого норматива фи-нансирования возможно добиться дифференциацией норма-тива: по типам или видам учебных заведений, по месту их расположения (городские, сельские), по специализации, по размерам и т.п. Однако в конечном итоге такое смягчение последствий может быть вырождено в установление инди-видуальных для каждого образовательного учреждения нор-мативов финансирования, что сведет идею нормативного подушевого финансирования на нет. 234