Эффективность использования средств нацфонда рк. Пути повышения эффективности реализации межбюджетных отношений на муниципальном уровне в)

Межбюджетные отношения

методологический аспект

оценки эффективности межбюджетных трансфертов

д. ю. завьялов,

кандидат юридических наук, заместитель председателя - начальник управления межбюджетных отношений Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства

Администрации Волгоградской области

Межбюджетные трансферты составляют значительный объем расходов государственных бюджетов бюджетной системы РФ: федерального и регионального уровня. Так, по итогам 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета составила около 32 %, в региональных бюджетах - около 26 % расходов бюджета, столь высокие показатели сложились и в 2004, 2005 и 2006 гг. 1

Предоставление нижестоящим уровням бюджетной системы широких возможностей по самостоятельному исполнению собственных расходных полномочий (вопросов местного значения) позволяет рассматривать межбюджетные трансферты как одно из основных направлений повышения эффективности использования бюджетных средств. Для решения поставленной задачи необходим соответствующий инструментарий: методика оценки эффективности расчета и предоставления межбюджетных трансфертов и специальная методика для оценки данной формы бюджетных расходов.

О необходимости разработки именно специальной методики оценки эффективности межбюджетных трансфертов свидетельствуют существенные отличия межбюджетных трансфертов от иных форм расходования бюджетных средств, различия как в экономическом, так и в правовом плане.

В экономическом плане предоставление межбюджетных трансфертов не является расходовани-

1 Расчеты произведены по данным, размещенным на официальном сайте Федерального казначейства РФ www. roskazna. ru.

ем в традиционном понимании, т. е. не является конечной тратой денежных средств. Предоставление межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта РФ и далее - по нисходящей не приводит к уменьшению объема централизованных финансов, что происходит в результате финансирования по иным формам расходования бюджетных средств (при расчетах с поставщиками товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд или предоставления социальных выплат отдельным категориям граждан).

В правовом плане особенность межбюджетных трансфертов проявляется в способе их регулирования. так, предоставление межбюджетных трансфертов регулируется публично-правовыми нормами, в то время как осуществление иных форм расходов бюджета - нормами гражданского законодательства.

Особенности межбюджетных трансфертов настолько существенны, что приводят к использованию специальных методик их планирования, финансирования, оценки эффективности.

Оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов незаслуженно уделяется мало внимания. Если результативность становится предметом внимания достаточно часто, о чем свидетельствуют выступления первых лиц страны, требования, предъявляемые Федерацией к программам реформирования региональных и муниципальных финансов, нормативные правовые акты, регули-

рующие предоставление субсидий бюджетам публично-правовых образований, то эффективность межбюджетных трансфертов не рассматривается или вовсе - эффективность бюджетных расходов отождествляется с результативностью их предоставления. Отчасти такому отождествлению способствует непосредственно Бюджетный кодекс рФ, что, на наш взгляд, не оправдано.

так, в соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса рФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 64-ФЗ) под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств понимается расходование бюджетных средств, соответствующее одному из следующих условий: достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. из этого следует, что понятия «результативность» и «эффективность» Бюджетным кодексом рФ не различаются. с одной стороны, это оправдано, например социальный эффект и социальный результат - понятия практически идентичные. В то же время эффективность в отличие от результативности предполагает учет и затрат, производимых на достижение результата.

В Бюджетном кодексе рФ для межбюджетных трансфертов все же описаны некие результаты, на достижение которых должно быть ориентировано предоставление той или иной формы межбюджетного трансферта. Предоставление в соответствии со ст. 131, 137, 138 и 142.1. Бк рФ дотаций из фондов финансовой поддержки предполагает достижение такого результата, как финансовое обеспечение собственных расходных полномочий бюджетов публично-правовых образований получателей дотации. название дотации - «на выравнивание бюджетной обеспеченности» или «на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности» характеризует больше способ расчета дотации, нежели социальный или экономический результат. При этом, к сожалению, федеральный законодатель предоставляет возможность вольно трактовать, что есть выравнивание бюджетной обеспеченности или уровня бюджетной обеспеченности. Отметим, что в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в рФ» под выравниванием уровня бюджетной обеспеченности понималось выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. После внесения очередных поправок указанное положение из текста закона было исключено. исходя из определе-

ний уровня бюджетной обеспеченности (бюджетной обеспеченности), приведенных в ст. 131, 138 и 142.1 Бк рФ, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности есть выравнивание подушевых доходов с учетом объективных факторов, обусловливающих различия в стоимости бюджетных услуг, но это является описанием технологии расчета дотации, нежели социально-экономического эффекта (результата).

Аналогичная ситуация возникает и в отношении иных дотаций, например дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета. Если обеспечение сбалансированности бюджета (опять-таки, что следует понимать под достижением сбалансированности - достижение баланса доходов и расходных обязательств?) есть социально-экономический эффект (результат) предоставления данной дотации, то означает ли это, что дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности не ориентирована на достижение баланса бюджета публично-правового образования.

социальный эффект (результат) предоставления дотации как бы предполагается, но все же подменяется описанием процедур (методики) расчета дотаций.

другая форма межбюджетных трансфертов - субсидия, предусмотренная ст. 132, 139, 142.2, 142.3 Бк рФ, направлена на софинансирование собственных расходных обязательств публично-правовых образований - получателей субсидий, а также выравнивание обеспеченности публично-правовых образований в целях реализации ими их собственных расходных обязательств. В первом случае обозначена, опять-таки, техническая цель - соучастие публично-правового образования в финансировании расходов публично-правового образования иного уровня. Во втором случае цель субсидии подобна цели дотаций. Описание социального эффекта (результата) отсутствует в обоих случаях.

субвенции - форма межбюджетных трансфертов, предусмотренная ст. 133 и 140 Бк рФ, предоставляемая для финансового обеспечения переданных публично-правовому образованию расходных обязательств, но и в данном случае цель их предоставления сведена к технической составляющей, социальный и экономический результат не определен.

Бюджетным кодексом рФ (ст. 132.1, 139.1 и 142.4) предусмотрена возможность предоставления «иных» межбюджетных трансфертов, социально-экономический эффект (результат) предоставления которых не определен вовсе. также к межбюджетным трансфертам можно отнести и предоставление

финансы и кредит

бюджетных кредитов бюджетам публично-правовых образований, цель предоставления которых должна быть определена заимодавцем самостоятельно, что также не позволяет сформулировать исходя из норм Бюджетного кодекса РФ социально-экономического эффекта предоставления данной формы межбюджетного трансферта.

таким образом, имеющихся норм действующего бюджетного законодательства недостаточно для определения экономического и (или) социального эффекта (результата) расчета и предоставления межбюджетных трансфертов.

На наш взгляд, следует различать предоставление межбюджетного трансферта и расходование средств, полученных в форме межбюджетных трансфертов. Если расходование средств, полученных бюджетом публично-правового образования нижестоящего уровня от бюджета вышестоящего уровня, увязано с предоставлением конечной государственной или муниципальной услуги, то предоставление межбюджетного трансферта само по себе предоставлением бюджетной услуги или социальной выплатой не является. Предоставление бюджетного трансферта нельзя рассматривать как предоставление конечной бюджетной услуги, в связи с чем и результат, на достижение которого направлено предоставление межбюджетного трансферта, сложно сформулировать.

Складывается парадоксальная ситуация - до одной трети расходов государственных бюджетов (сколько составляют межбюджетные трансферты в федеральном и в среднем в региональных бюджетах) не имеют четко сформулированного результата (эффекта), на достижение которого должны быть ориентированы. При этом целевое назначение межбюджетного трансферта есть указание по его дальнейшему использованию бюджетом-получателем и не может рассматриваться как социально-экономический результат или эффект.

Однако, несмотря на то, что предоставление межбюджетного трансферта не является предоставлением конечной бюджетной услуги, оценка его результативности (эффективности) все же возможна. Причем способы оценки эффективности межбюджетного трансферта в зависимости от формы его предоставления должны различаться.

Проведем систематизацию существующих форм межбюджетных трансфертов исходя из их квалифицирующих признаков.

Межбюджетные трансферты можно подразделить на две группы: первая - безвозмездные и безвозвратные (дотации, субвенции и субсидии),

вторая - предоставляемые на условиях возвратности и платности (бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований).

Квалифицирующие признаки дотации состоят в следующем:

Не имеют целевого назначения использования;

Антиподом дотаций являются субвенции,

квалифицирующие признаки которой можно сформулировать следующим образом:

Имеют целевое назначение для дальнейшего использования;

Используются получателем на исполнение делегированных ему полномочий.

В настоящее время Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена возможности предоставления субвенций из бюджета муниципального района бюджету поселения, и наоборот. Однако существование субвенций непосредственно предусмотрено в Федеральном законе № 131-Ф3, что является способом финансового обеспечения передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 142 БК РФ финансовое обеспечение передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения обеспечивается через такую форму, как «иные межбюджетные трансферты», которая по своей экономической и правовой природе соответствует субвенции.

субсидия как форма межбюджетного трансферта сочетает в себе признаки как дотаций, так и субвенций:

Предоставляются как из вышестоящего уровня бюджета нижестоящему бюджету, так и наоборот;

Имеют целевое назначение использования;

Используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.

В качестве одного из признаков субсидий можно выделить такое их свойство, как «софинан-сирование» расходов бюджета получателя иным уровнем бюджетной системы. Однако, на наш взгляд, данный признак является факультативным. Так, предоставление далеко не всех субсидий связано с выделением из бюджета получателя субсидий средств на аналогичные расходы. например, перечисление «отрицательного трансферта» - субсидии

из бюджета муниципального образования бюджету субъекта рФ предусматривает последующее распределение «отрицательного трансферта» через соответствующий региональный фонд финансовой поддержки субъекта или фонд компенсации. При этом формирование фонда финансовой поддержки за счет собственных средств региона вовсе не является обязательным. Предоставление дотаций бюджету также может рассматриваться как «софи-нансирование» вышестоящим уровнем бюджетной системы собственных расходных обязательств бюджета-получателя, но без указания конкретного расходного обязательства. Перечисленные обстоятельства позволяют нам сделать вывод о факультативности признака «софинансирование».

«Иные» формы межбюджетных трансфертов в зависимости от состава участников и условий их расчета и предоставления могут по своей экономической сути быть отнесены к дотациям, субвенциям или субсидиям. «Иные межбюджетные трансферты» следует рассматривать не как форму, а как способ отражения в отчете межбюджетного трансферта.

Возмездные и возвратные межбюджетные трансферты - бюджетные кредиты обладают следующими признаками:

Предоставляются из вышестоящего уровня нижестоящему уровню бюджета;

Могут иметь целевое назначение использования или не иметь такового назначения;

Используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.

Из всех форм безвозмездных и безвозвратных перечислений бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований имеют больше общего с дотациями.

Исходя из анализа перечисленных квалификационных признаков, для каждой формы межбюджетного трансферта можно сформулировать перечень социально-экономических эффектов (результатов), на достижение которых направлено предоставление межбюджетного трансферта.

Социально-экономические эффекты (результаты) в свою очередь могут быть проанализированы как на результативность - достигнуто желаемое или нет, так и на эффективность - оправданы ли затраты на достижение желаемого. Межбюджетные трансферты - одна из форм бюджетных расходов, и если эффективность, т. е. соотношение результата к затратам, низка, то, возможно, по приоритетности предоставление данного межбюджетного трансферта будет уступать другой форме межбюджетных трансфертов или вовсе - иной форме бюджетных

расходов публично-правового образования, предоставляющего межбюджетный трансферт.

Для дотаций, на наш взгляд, социально-экономическим эффектом (результатом) является наступление следующих последствий:

Предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям дополнительные бюджетные услуги или бюджетные услуги более высокого качества, приоритетность которых в соответствующем публично-правовом образовании наиболее высока;

Стимулирование органов государственной власти и органов местного самоуправления к принятию решений, направленных на мобилизацию собственного доходного потенциала территории, повышению эффективности использования средств бюджета. результативным расчет и предоставление дотаций будет лишь в том случае, если в результате повышается уровень удовлетворенности потребителя в целом от комплекса предоставляемых ему бюджетных услуг: При этом несущественно, достигнуто это благодаря предоставлению дотаций или действиям органов государственной власти и местного самоуправления по мобилизации дополнительных собственных доходов, изысканию дополнительных средств за счет оптимизации собственных расходов.

Эффективным следует признать расчет и предоставление дотации, когда повышение удовлетворенности потребителем совокупностью бюджетных услуг более высоким темпом, чем растут затраты бюджета вышестоящего уровня на предоставление дотаций нижестоящему уровню бюджетной системы. Данное правило применимо для всех видов дотаций, вне зависимости от методик их распределения.

Социально-экономические эффекты, на достижение которых должно быть направлено предоставление субсидий, можно сформулировать следующим образом:

Предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям соответствующих публично-правовых образований наиболее востребованные жителями определенные дополнительные бюджетные услуги или, опять-таки, повысить качество и объем наиболее востребованных бюджетных услуг;

Побудить органы государственной власти (органы местного самоуправления) предоставлять определенные бюджетные услуги.

финансы и кредит

В отличие от дотаций, результативность субсидий может быть измерена по каждому или по всем трем показателям:

Увеличение расходов бюджета - получателя субсидий на предоставление субсидированных услуг, отнесенных к его собственным полномочиям;

Увеличение объема предоставляемых населению субсидированных бюджетных услуг;

Повышение уровня удовлетворенности получателей от потребления субсидированных бюджетных услуг.

Эффективность субсидии, как и дотации, может быть определена отношением изменения результатов к изменению расходов на предоставление субсидии. Таким образом, измерение эффективности межбюджетных трансфертов можно осуществлять через такой показатель, как эластичность межбюджетного трансферта.

Дотации и субсидии имеют общий квалификационный признак - предоставление средств бюджету-получателю на исполнение собственных расходных полномочий, соответственно и социально-экономический эффект для дотаций и субсидий должен быть однородным. Но, поскольку по целевой составляющей дотации и субсидии различаются, соответственно, возникает различие и в социально-экономических эффектах. Обратим внимание, что вектор движения межбюджетного трансферта (от вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету или наоборот) не оказывает влияния на характеристики социально-экономических эффектов.

Предоставление субвенций, в отличие от дотаций и субсидий, ориентировано на достижение одного-единственного социально-экономического эффекта - побудить органы государственной власти и местного самоуправления публично-правового образования - получателя субвенции обеспечить наиболее экономное предоставление бюджетных услуг или даже сокращение социальных выплат, если переданное полномочие состоит в предоставлении мер социальной поддержки. Причем экономное предоставление бюджетных услуг может достигаться как за счет снижения себестоимости бюджетных услуг (вследствие оптимизации управления и сокращения излишних расходов), так и снижения качества предоставления бюджетных услуг до приемлемого уровня. Например, приоритетность одной и той же бюджетной услуги в публично-правовых образованиях вполне может быть неодинаковой. В связи с этим

в регионах или муниципальных образованиях, где бюджетная услуга, предоставляемая в рамках передаваемого полномочия, является менее приоритетной, то и расходы на ее оказание, при прочих равных условиях, будут меньше. Что касается предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, то делегирование данного полномочия на нижестоящий уровень обосновано, если в результате делегирования количество выплат сокращается или, по крайней мере, сдерживается рост их количества.

Результативным следует признать такой расчет и предоставление субвенции, в результате чего субъект, которому делегировано полномочие, в состоянии его исполнять. Эффективным предоставление субвенции будет в том случае, если в результате делегирования полномочия снижаются расходы бюджетной системы страны по его исполнению, но при этом снижения уровня удовлетворения потребителя бюджетных услуг не происходит, в противном случае - можно говорить о неэффективности субвенции.

Бюджетные кредиты как форма межбюджетных трансфертов социально-экономических эффектов, отличных от вышеперечисленных эффектов, не порождают. Бюджетный кредит обладает признаками дотаций и субсидий, соответственно и эффекты аналогичны.

Удовлетворенность потребителя может быть измерена как посредством проведения социологических опросов, исследований, так и анализом статистико-сетевых показателей, что в последнее время нашло отражение в указах Президента РФ, нормативных правовых актах регионов об оценке эффективности работы органов управления нижестоящего уровня бюджетной системы.

Одним из дискуссионных вопросов является выбор наиболее оптимального (или эффективного) межбюджетного трансферта, побуждающего территории повысить эффективность собственных бюджетных расходов. В качестве альтернативных рассматриваются дотации и субсидии, причем последней форме склонны отдавать предпочтение, поскольку именно субсидии позволяют обеспечить целевое использование бюджетных средств, внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат.

Признавая обоснованность данной позиции, нам бы хотелось обратить внимание на ряд факторов, которые заставляют сдержанно относиться к сложившейся тенденции наращивания субсидиарного финансирования и перспективам

увеличения доли субсидий, в том числе и за счет сокращения дотаций.

Во-первых, предоставление субсидий на финансирование целевых расходов может привести к сокращению собственных расходов получателя субсидий на финансирование субсидированных расходов (эффект замещения расходов) 2.

Во-вторых, стремление региона (муниципалитета) привлечь дополнительные средства в форме субсидий на условиях софинансирования требует мобилизации дополнительных ресурсов как за счет увеличения собственных доходов, так и посредством оптимизации собственных расходов, однако мобилизация средств для софи-нансирования может быть обеспечена и за счет неисполнения или ненадлежащего исполнения собственных расходных полномочий - в этом случае позитивный социально-экономический эффект будет сведен к нулю.

В-третьих, если увеличение доли субсидий обеспечивается за счет снижения доли дотаций, то данный процесс можно охарактеризовать как скрытое сметное финансирование, и как следствие - снижение самостоятельности публично-правовых образований, что, в свою очередь, снижает потенциальный эффект предоставления любых межбюджетных трансфертов.

В целом же, на наш взгляд, следует полагать, что эластичность субсидии при прочих равных условиях стремится к нулю быстрее, чем эластичность дотации. Условно соотношение динамик эластичности дотации и субсидии можно представить на следующем графике:

Данная гипотеза основана, прежде всего, на проявлении эффекта замещения в результате предоставления субсидии, чего при предоставлении дотаций быть не может. Также необходимо принимать во внимание, что субсидии обладают значительно меньшей мобильностью, нежели чем дотации. Поясним, априорно полагается, что субъект РФ и (или) муниципальное образование участвует в получении субсидии на условиях софи-нансирования в том случае, если субсидирование направлено на финансирование приоритетных расходов, для обеспечения которых собственных средств недостаточно, но может сложиться и иная ситуация. Например, после получения нескольких траншей субсидий достигается определенный уровень удовлетворенности потребителем субсидированных бюджетных услуг, и больший приоритет приобретают иные расходы, однако перенаправить остаток субсидий на иные расходы невозможно.

Игнорировать перечисленные выше обстоятельства нельзя, в связи с чем повышение роли субсидиарного финансирования оправдано при условии роли дотационного финансирования. В противном случае эффективность предоставления субсидий весьма ограничена.

несмотря на различия в квалификационных признаках и социально-экономических эффектах, для всех форм межбюджетных трансфертов можно выявить общую характеристику - это способ управления публичными финансами как инструмент государственного управления. для всех форм межбюджетных трансфертов характерно побуждение органов государственной власти (местного самоуправления) к принятию решений по изменению сложившейся практики управления собственными бюджетами. Поэтому и критерием истинности расчета и распределения межбюджетных трансфертов, на наш взгляд, является не удовлетворение некого уровня потребности территорий в средствах, а обеспечение управления территориями. результативность - изменение бюджетной политики на местах, эффективность - степень достижения изменения бюджетной политики нижестоящего уровня бюджетной системы исходя из выделенных объемов межбюджетных трансфертов.

Оценка эффективности межбюджетных трансфертов открывает новые возможности для повышения эффективности управления общественными финансами, в целом государственного и муниципального управления.

литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Афанасьев М. П., КривоговИ. Модернизация государственных финансов / изд. Гос. ун-т - Высшая школа экономики - 2-е изд. - М.: Изд-во ГУ ВШЭ. 2007.

3. Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / М.: Изд-во Российской академии предпринимательства - 2001.

4. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю, Иванова Т. А. Местные бюджеты в Волгоградской области / М.: Изд-во Финансы, 2007.

5. Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам: опыт, проблемы, пути совершенствования / под ред. Л. В. Перекрестовой, А. В. Дорждеева. Волгоград: Волгоградской научное издательство - 2007 г. Путеводитель по бюджету Волгоградской области / Волгоград: Изд-во Издатель, 2007.

6. Региональные финансы: опыт, стратегия, перспективы / под. ред. А. В. Дорждеева, Д. Ю. Завьялова - М.: Изд-во Финансы, 2008.

7. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / под общ. ред. А. М. Лаврова в 6 т. - М.: Изд-во ООО Издательский дом «Деловая и профессиональная литература», 2007. (Т. 5).

8. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами / М.: Изд-во «Дело» - 2002.

9. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю. Социальные эффекты бюджетной реформы: оценка результативности на местном уровне / Бюджет (январь 2008). С. 54 - 57.

10. Завьялов Д. Ю. Потенциал межбюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики / Финансы. 2008. № 3.. С. 11 - 14.

11. Сазонов С. П., Завьялов Д. Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления / Финансы. 2005. № 10.

ГЛАВА 1 СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1 Особенности бюджетной системы Российской Федерации.

1.2 Российская модель бюджетного федерализма.

1.3 Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации

ГЛАВА 2 ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

2.1 Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений.

2.2 Трансформация финансового механизма межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами в РФ.

2.3 Особенности предоставления трансфертов из региональных бюджетов в РФ.

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ.

3.1 Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов.

3.2 Оценка эффективности межбюджетных трансфертов на основе матричной модели.

3.3 Особенности применения матричной модели на субфедеральном уровне (на примере муниципальных образований Республики Хакасия).

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Финансы, денежное обращение и кредит», 08.00.10 шифр ВАК

• Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности 2010 год, кандидат экономических наук Серегин, Максим Викторович

• Совершенствование механизма регулирования системы межбюджетных отношений 2010 год, кандидат экономических наук Беткараев, Сафар Борисович

• Механизм вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса 2009 год, кандидат экономических наук Салагаева, Елизавета Альбертовна

• Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации 2011 год, кандидат экономических наук Волков, Александр Вячеславович

• Регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации 2003 год, кандидат экономических наук Пшунетлев, Адам Аскарбиевич

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Оценка эффективности межбюджетных трансфертов»

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Виницына, Вероника Викторовна

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов республики, оказание республиканским бюджетом финансовой помощи областям является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объема трансфертов, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.

4.1. Анализ и оценка эффективности использования трансфертов республиканского бюджета местными исполнительными органами

Ежегодно из республиканского бюджета значительные средства выделяются в виде трансфертов местным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы (Приложение 8 ) . Так, в структуре республиканского бюджета 2007 года объем выделенных средств местным бюджетам в виде трансфертов (субвенций, целевых текущих трансфертов и трансфертов на развитие) составил 33,2%, тогда как объем бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет – всего лишь 7,3 процента.

Диаграмма 4. Динамика показателей межбюджетных финансовых потоков, млрд. тенге

Анализ исполнения местных бюджетов за последние пять лет показывает, что их собственные доходы увеличиваются ежегодно в среднем на 20-25%, а темпы роста трансфертов, выделенных из республиканского бюджета, – в среднем на 50-55 процентов.

Собственные доходы местных бюджетов за отчетный год составили 824,8 млрд. тенге, из республиканского бюджета выделено трансфертов в размере 494,7 млрд. тенге, субвенций – 192,8 млрд. тенге. В 2007 году 2/3 регионов республики являлись субвенционными, за исключением Актюбинской, Атырауской и Мангистауской областей, городов Алматы и Астаны.

Диаграмма 5. Изменение с труктуры доходной части местных бюджетов с 2003 годы, %

Вместе с тем, динамика изменения плановых и фактических показателей исполнения доходов местных бюджетов за последние два года свидетельствует о ежегодном перевыполнении плана по доходам, поступающим в местные бюджеты, на 20-25% (на 110 млрд. тенге в 2006 году и 172,6 млрд. тенге в 2007 году). Данный факт указывает на то, что в регионах имеются определенные резервы для увеличения доходной базы местных бюджетов, что подтверждается итогами контрольных мероприятий Счетного комитета.

В частности, при проведении контроля в Актюбинской области установлено расхождение данных по количеству физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью на основе разовых талонов, с данными Налогового комитета за 2005 год на 891 человека, за 2006 год – на 623 человека.

Не производилось категорирование рынков, расположенных на территории области. Администрации рынков определяли площади рынков произвольно, в результате технические паспорта рынков не отражали их реальный размер. Ставки разовых сборов были установлены городскими и районными маслихатами без учета категории рынков, их специфики и определения площади торгового места.

Проверка на рынке «Алия» города Актобе показала, что реализацию проводили, в основном, наемные работники, при этом не были представлены договоры наймов, документы об уплате арендаторами подоходного и социального налога за наемных работников.

Налоговым комитетом города Астаны не производилась сверка зарегистрированных и снятых с учета налогоплательщиков, допускались факты присвоения нескольких РНН одному налогоплательщику. Отсутствовало взаимодействие подразделений камерального контроля и аудита. Допускались расхождения по оборотам корпоративного подоходного налога и НДС.

По оценке Счетного комитета, устойчивая тенденция увеличения выделяемых регионам трансфертов способствовала увеличению их доли в местных бюджетах от 25% в 2003 году до 46% в 2007 году. В частности, на 1 января 2008 года в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Северо-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской областях и городе Астане доля трансфертов в общем объеме их бюджетов превысила 60 процентов.

При этом, в расчете на 1 человека трансферты составили в 2003 году 8,3 млн. тенге, в 2007 году - 44,7 млн. тенге, или увеличились более, чем в 5 раз, а собственные доходы соответственно 23,9 млн. тенге и 53,6 млн. тенге, или увеличились в 2,2 раза. В разрезе областей на 1 января 2008 года трансферты на душу населения колебались в размере от 20,0 млн. тенге до 126,0 млн. тенге, собственные доходы – от 25,0 млн. тенге до 240,0 млн. тенге. Вместе с тем, в соответствии с Бюджетным кодексом, трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Однако анализ обеспеченности доходами показывает, что имеются диспропорции в распределении доходов на 1 человека. Так, на 1 января 2008 года в Жамбылской области всего доходы на 1 человека составили 52,9 млн. тенге, в том числе трансферты - 36,4 млн. тенге, собственные доходы - 16,6 млн. тенге, тогда как в Атырауской области данные показатели составили соответственно 326,8 млн. тенге, 83,1 млн. тенге и 243,7 млн. тенге.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что действующий межбюджетный механизм не способствует выравниванию бюджетной обеспеченности регионов. Выделение трансфертов регионам, имеющим высокую доходность, с одной стороны, усугубляет диспропорции в бюджетной обеспеченности, с другой – усиливает зависимость местных бюджетов от исполнения республиканского бюджета.

В 2007 году из республиканского бюджета местным бюджетам были выделены целевые трансферты на общую сумму 494,7 млрд. тенге, в том числе текущие – 219,5 млрд. тенге и на развитие – 275,2 млрд. тенге. При этом, целевые трансферты выделялись по 76 республиканским бюджетным программам, что от общего количества бюджетных программ составляет более 14 процентов.

Структурный анализ целевых текущих трансфертов показывает, что они, преимущественно, выделялись по функциональной группе «Прочие», в том числе на выплату заработной платы госслужащим, работникам государственных учреждений, не являющимся госслужащими, и работникам казенных предприятий – 40,8%, а также по группам «Здравоохранение» (18,4%), «Образование» (11,6%), «Сельского хозяйства» (10,0%) (Приложение 9 ) .

Целевые текущие трансферты выделены по 54 республиканским бюджетным программам 12 администраторам на общую сумму 219,5 млрд. тенге, из которых местными исполнительными органами не освоено 1,9 млрд. тенге. В частности, Южно-Казахстанской областью не освоено 763,1 млн. тенге, из них по: капитальному ремонту автомобильных дорог областного и районного значения – 353,8 млн. тенге; осуществлению профилактических медицинских осмотров отдельных категорий граждан – 91,8 млн. тенге; укомплектованию организаций первичной медико-санитарной помощи медицинскими кадрами – 111,1 млн. тенге, материально-техническому оснащению медицинских организаций здравоохранения на местном уровне – 130,2 млн. тенге. При этом, сравнительный анализ сетевых показателей по здравоохранению Южно-Казахстанской области за 2007 и 2006 годы показал, что, несмотря на увеличение на 3870 тысяч количества врачебных посещений жителями данного региона, наблюдается уменьшение койко-мест на 540 единиц и числа пролеченных больных на 71,9 тыс. человек.

Из республиканского бюджета в 2007 году по 22 бюджетным программам 13 администраторов в целях реализации стратегических задач по обеспечению регионов социальными объектами, улучшению жилищно-коммунальных условий, укреплению сельского, водного хозяйства, охраны окружающей среды, улучшению транспортной инфраструктуры, а также на реализацию кластерных инициатив в виде трансфертов на развитие выделено 275,2 млрд. тенге, из которых администраторами местных бюджетных программ не освоено 10,5 млрд. тенге.

По Восточно-Казахстанской области не освоено 3,5 млрд. тенге, в том числе 271,9 млн. тенге из 692,3 млн. тенге, выделенных на строительство районной больницы на 75 коек с поликлиникой на 100 посещений в с.Аксуат, 126,2 млн. тенге из 259,7 млн. тенге – на строительство туберкулезной больницы на 50 коек в с.Акжар Тарбагатайского района. По причине отсутствия проектно-сметной документации на отдельные объекты и несостоявшихся конкурсов по госзакупкам не освоены средства, предназначенные для модернизации существующих мощностей котельных и ТЭЦ, реконструкции тепловых сетей в городе Семипалатинске на сумму 614,4 млн. тенге, а также строительства новой ТЭЦ-3 города Семипалатинска – на сумму 1,9 млрд. тенге.

По Кызылординской области не освоено 2,2 млрд. тенге, из них вследствие отсутствия проектно-сметной документации и несвоевременного проведения конкурсов по госзакупкам не освоены средства, выделенные на строительство 6 средних школ (каждая на 1200 мест) на общую сумму 1,7 млрд. тенге; отставания от графика не освоены средства, предусмотренные на строительство Жанакорганской центральной районной больницы на 190 коек на сумму 74,4 млн. тенге, противотуберкулезных больниц на 100 коек в городе Аральске – на 191,4 млн. тенге и на 100 коек в Казалинском районе – на 44,7 млн. тенге.

По Акмолинской области не освоено 1,3 млрд. тенге, из них не выполнены строительно-монтажные работы по строительству средней школы на 1200 мест в п. Шортанды на сумму 416,9 млн. тенге, средней школы на 1200 мест в городе Кокшетау – на 291,2 млн. тенге; из-за несостоятельности подрядчиков расторгнуты договоры на строительство средней школы на 520 мест в городе Есиль на сумму 260,5 млн. тенге и корпуса роддома в городе Кокшетау – на 120,0 млн. тенге.

По Южно-Казахстанской области не освоено 1,0 млрд. тенге, из них по причине отсутствия средств на контрольном счете наличности города Шымкента не освоено 0,6 млрд. тенге на строительство средней школы на 550 мест в микрорайоне «Азат» и на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры города.

Детальный анализ причин неосвоения выделенных трансфертов на развитие показал, что допускаются серьезные недостатки на всех стадиях реализации соответствующих проектов: от планирования до использования бюджетных средств.

Целевые трансферты на развитие из республиканского бюджета выделялись преимущественно на развитие транспортной инфраструктуры, укрепление теплоэнергетической системы, жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры, системы водоснабжения, благоустройство городов и населенных пунктов (см. Диаграмму 6 ).

Диаграмма 6.

Введение

ГЛАВА 1 СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 8

1.1 Особенности бюджетной системы Российской Федерации 8

1.2 Российская модель бюджетного федерализма 25

1.3 Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации 37

ГЛАВА 2 ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 61

2.1 Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений 61

2.2 Трансформация финансового механизма межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами в РФ. 73

2.3 Особенности предоставления трансфертов из региональных бюджетов в РФ 87

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ 94

3.1 Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов 94

3.2 Оценка эффективности межбюджетных трансфертов на основе матричной модели 106

3.3 Особенности применения матричной модели на субфедеральном уровне (на примере муниципальных образований Республики Хакасия) 128

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 142

ПРИЛОЖЕНИЯ 162

Введение к работе

Для любого государства в современных условиях развития остается важной проблема межбюджетных отношений, которая традиционно выражается в поиске ответов на три главных вопроса: как должны распределяться доходные источники между уровнями бюджетной системы, каково справедливое разграничение расходных обязательств, какие формы финансовой помощи являются наиболее эффективными.

Реформирование бюджетной системы РФ, которое началось в 90-х годах 20 века и продолжается сейчас, уже показало положительные результаты.

Начиная с 2000 по 2008 год, федеральный бюджет исполнялся с профицитом. В целях обеспечения предсказуемости и преемственности проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы был совершен переход к среднесрочному бюджетному планированию. Внедрены механизмы бюджетирования ориентированного на результат. Проведена корректировка налогового законодательства. С целью повышения эффективности бюджетных расходов и улучшения социального и экономического развития страны реализованы решения, направленные на развитие и финансовое обеспечение инфраструктурных проектов, началась реализация приоритетных национальных проектов. Принятые в 2007 году поправки к Бюджетному Кодексу завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Изменены подходы к оказанию финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим.

Однако, несмотря на достигнутые результаты до сих пор отсутствуют какие-либо механизмы оценки эффективности использования на уровне регионов и муниципальных образований средств, получаемых в виде межбюджетных трансфертов.

Необходимость оценки эффективности межбюджетных отношений на федеральном и субфедеральном уровне предопределило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка научно-методического подхода к оценке эффективности межбюджетных трансфертов на субфедеральном и местном уровнях.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

раскрываются особенности устройства бюджетной системы РФ;

анализируется трансформация российской модели бюджетного федерализма через эволюцию межбюджетных отношений;

выявляются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Исследуется трансформация межбюджетных трансфертов, предостав
ляемых из федерального, регионального и местного бюджета;

разрабатывается методика оценки эффективности межбюджетных трансфертов;

разрабатывается универсальная модель оценки уровня социально-экономического развития регионов и муниципальных образований;

Проводится апробация разработанной модели на уровне субъектов РФ и
муниципалитетов.

Объектом диссертационного исследования являются субъекты РФ и органы местного самоуправления Республики Хакасия.

Предметом исследования являются межбюджетные трансферты как на региональном, так и на местном уровне.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых - экономистов и политологов, посвященных проблемам формирования и использования межбюджетных трансфертов, выделяемых как из федерального, так и из региональных бюджетов.

В основу проведения научного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, эко-

номико-статистического, индексного, графического анализа, логического обобщения.

Информационной базой диссертационного исследования послужили: федеральные законы об исполнении бюджета Российской Федерации, законы Республики Хакасия об исполнении республиканского бюджета; официальные статистические данные Росстата и Хакасстата; данные Министерства финансов Республики Хакасия, материалы периодической экономической печати.

Научная новизна исследования заключается в разработке модели оценки эффективности инструментов межбюджетных отношений через оценку результативности использования межбюджетных трансфертов.

Научная новизна подтверждается следующими научными результатами исследования:

обоснованы направления трансформации российской модели бюджетного федерализма;

выявлены страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

предложена классификация принципов построения бюджетной системы, позволяющая оценить влияние экономических, организационных и правовых факторов на функционирование и развитие бюджетной системы;

разработана универсальная модель (то есть применимая как на уровне РФ - субъект РФ, так и на уровне субъект РФ - местный бюджет) оценки эффективности межбюджетных трансфертов, на основе построения матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень социально-экономического развития»;

разработана модель оценки уровня социально-экономического развития региона или муниципального образования на основе расчета интегрального показателя;

Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы
межбюджетных трансфертов на уровне субъектов федерации и муниципальных
образований.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы для оценки результативности межбюджетных трансфертов, как на уровне региона, так и на местном уровне.

Результаты диссертационного исследования также могут быть применены в учебном процессе при изучении таких дисциплин как «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Региональные финансы».

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Общий объем работы составляет 161 страницу машинописного текста, работа содержит 24 таблицы, 13 рисунков, библиографию (247 источников).

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы цель и задачи работы, определены предмет и объект исследования, показана научная новизна, обозначена теоретическая и методологическая основа исследования, показана практическая значимость результатов исследования.

В первой главе диссертации «Становление бюджетной системы Российской Федерации» рассматриваются особенности бюджетной системы Российской Федерации, через анализ состава бюджетной системы, принципов ее построения и взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Исследуются сложившиеся в теории и практике модели бюджетного федерализма в России и за рубежом. Анализируется становление модели российского федерализма от децентрализованного типа в 90-х годах, до централизованного, сложившегося в настоящее время.

Рассматривается эволюция межбюджетных отношений в РФ, предлагается новая периодизация развития системы межбюджетных отношений.

Во второй главе «Финансовые аспекты межбюджетных отношений» исследуются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений, а также процесс трансформации инструментов межбюджетных трансфертов предоставляемых из федерального и регионального бюджетов.

В третьей главе «Разработка модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов», обосновывается подход к оценке эффективности использования средств, полученных в виде финансовой помощи, на основе матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень развития региона» (матричной модели). Разработана методика определения интегрального показателя уровня социально-экономического развития, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований. Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов (Индекс экономической эффективности межбюджетных трансфертов).

В заключении приводятся основные выводы, вытекающие из выполненного исследования.

В приложениях содержатся таблицы и рисунки, иллюстрирующие отдельные положения диссертации.

Особенности бюджетной системы Российской Федерации

Переход к рыночным отношениям, который произошел в нашей стране в 90-х годах прошлого столетия, обусловил необходимость реформирования бюджетной системы и бюджетного устройства

Бюджетное устройство включает в себя, по крайней мере, три важные характеристики:

1) структуру бюджетной системы;

2) организационные принципы построения бюджетной системы;

3) взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Первая характеристика определяется преимущественно типом государственного устройства. Выделяют два основных типа государственного устройства: федеративное и унитарное. Прежде чем давать характеристику бюджетного устройства государств каждого типа, необходимо выяснить принципиальные отличия унитарных государств от федеративных.

Наиболее распространенной характеристикой типов государственного устройства является количество уровней государственного управления, либо степень централизации бюджетных средств и самостоятельности территориальных бюджетов.

Так, в унитарных государствах бюджетная система представлена двумя уровнями: государственным бюджетом и местными бюджетами, при этом местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет. В федеративных государствах бюджетная система включает. По крайней мере, три звена: федеральный бюджет (бюджет центрального правительства), бюджеты членов федерации, местные бюджеты. В условиях федерации местные бюджеты не включаются в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не включаются в федеральный бюджет. С позиций Романовского М.В., Врублевской О.В., Сабанти Б.М. унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных институтов.

Однако данные подходы не дают исчерпывающих отличий этих двух типов бюджетного устройства, так как унитарное государство не всегда является жестко централизованным, а в федерациях не всегда территории обладают абсолютной самостоятельностью. Централизация и децентрализация власти присутствуют в любом обществе..."

Степень централизации или децентрализации унитарного государства зависит от распределения полномочий между центральным и местным уровнем. Проблемы функционирования территорий более близки и понятны на местах, поэтому пути их решения, защищающие интересы населения, местные органы власти могут найти быстрее. Следовательно, со стороны центрального правительства разумным является передача некоторых своих полномочий территориям. Также они ограничены в финансовых ресурсах, так как в унитарных государствах парламент определяет через бюджет, какие средства будут представлены в распоряжение территорий.

Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений

Одним из ключевых в функционировании бюджетной системы является вопрос о взаимоотношениях между ее уровнями, то есть речь идет о межбюджетных отношениях.

На наш взгляд, в экономической и правовой литературе на сегодняшний день нет оптимального и точного определения понятия «межбюджетные отношения». Рассмотрим, какие подходы к трактовке данного понятия существуют.

В соответствии с бюджетным законодательством, в Бюджетном Кодексе, до 1 января 2005 года под межбюджетными отношениями понимались отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, основным недостатком определения был его общий характер, так как под межбюджетными понимались любые отношения по любым вопросам между разными уровнями бюджетов." Данное определение являлось весьма расплывчатым.

В действующем бюджетном законодательстве сущность межбюджетных отношений была конкретизирована в следующей трактовке: «... взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса»3.

Это определение более четко очерчивает круг возникновения межбюджетных отношений, однако ограничивает их бюджетным процессом.

Разные подходы к определению межбюджетных отношений прослеживаются в отечественной экономической литературе. Так, например А.М. Бабич и Л.Н. Павлова предлагают следующие определение: «... совокупность отношений между органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления и исполнения бюджетов и бюджетного процесса».1 Данное определение также ограничивает сферу межбюджетных отношений только бюджетным процессом.

О.Г. Бежаев расширил приведенное выше определение межбюджетных отношений за счет включения в него полного перечня вопросов, по которым происходит взаимодействие бюджетов разных уровней. С его точки зрения, «... это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий, временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти».2 Достоинством данного определения, на наш взгляд, является то, что сфера возникновения межбюджетных отношений разделилась на правовую и экономическую.

Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов

В ходе реформирования системы межбюджетных отношений в России были достигнуты определенные результаты: определена структура межбюджетных трансфертов; в целом формализован порядок их предоставления (более 95% объем межбюджетных трансфертов распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей1).

Тем не менее, на прошедшем в Уфе 28-31 мая 2008 года Всероссийском семинаре - совещании руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации

Ответы на Запрос по данному разделу Доклада получены от 83 субъектов Российской Федерации.

По результатам анализа предоставленных субъектами Российской Федерации материалов наибольшую активность по выявлению проблем, описанию предпринимаемых мероприятий и предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации продемонстрировали Воронежская область, Иркутская область, Кировская область, Архангельская область, Кемеровская область, Алтайский край, Владимирская область, Камчатский край, Томская область и Челябинская область .

Основные проблемы

Текущая ситуация в сфере формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов характеризуется как относительными успехами регионов в части повышения эффективности распределения межбюджетных трансфертов, так и наличием значительного количества проблем, связанных с макроэкономическими изменениями, а также с изменениями, вносимыми в федеральное законодательство.

Основные наиболее актуальные проблемы и вызовы в сфере межбюджетных отношений могут быть сгруппированы по следующим направлениям:

консолидация межбюджетных трансфертов;

процедуры предоставления межбюджетных трансфертов;

изменение бюджетных параметров;

методика расчетов межбюджетных трансфертов;

законодательство и правовое регулирование.

Одной из распространенных проблем являетсяналичие значительного количества различных субсидий с излишней детализацией направлений расходования бюджетных средств. Это отметили 14 субъектов Российской Федерации.

На текущий момент большинству регионов не удалось осуществить консолидацию субсидий. Консолидация субсидий может способствовать более оперативному решению трудностей, связанных с финансовым обеспечением расходных обязательств, финансирование и софинансирование которых осуществляется из федерального бюджета, упрощением администрирования данных поступлений, снижением количества запрашиваемых документов, а также с подготовкой отчетности об эффективном использовании и расходовании средств. Проблемы с дроблением субсидий возникают в то время, когда цель трансферта не в полной мере соответствует целям социально-экономического развития субъекта, а в силу необходимости соблюдения требования о целевой направленности отсутствует возможность перераспределения субсидии на иные приоритетные направления. Процесс консолидации субсидий фактически сдерживается необходимостью прямого контроля со стороны органов государственной власти за целевыми направлениями, по которым предоставляются данные субсидии.

Трудности также возникают при предоставлении межбюджетных субсидий, включенных в состав соответствующих государственных программ (подпрограмм). Как правило, субсидии предоставляются в разрезе подпрограмм, тем самым в соответствии с бюджетной классификацией в целевых статьях расходов отражаются коды не только госпрограммы, но и соответствующих подпрограмм. В результате отражать в законе о бюджете и в бюджетной росписи приходится отдельно каждую межбюджетную субсидию, что делает невозможным консолидацию межбюджетных субсидий в рамках одной государственной программы (Новосибирская область, Ямало-Ненецкий автономный округ ).

Однако не все регионы негативно относятся к дроблению целевых трансфертов. Так, Архангельская область выделяет преимущества «узких» межбюджетных субсидий на уровне «субъект – муниципалитет», в связи с возможным ростом эффективности при решении конкретных вопросов местного значения в условиях ограниченных финансовых возможностей консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Также отмечается, что сокращение количества субсидий путем их консолидации не всегда оправдано, так как через предоставление целевых субсидий Правительство области выстраивает приоритетность в решении первоочередных задач в рамках запланированной стратегии развития региона. Кроме того, предоставление целевых субсидий позволяет обеспечить своевременный контроль за целевым использованием выделяемых бюджетных средств и соблюдением ОМСУ условий предоставления межбюджетных трансфертов, а также оперативно владеть информациейи реагировать на ход выполнения работ, что способствует повышению финансовой дисциплины муниципальных образований области. Данную позицию разделяют в Кировской и Ульяновской областях .

На общий дефицит финансовых ресурсов консолидированного бюджета из-за сокращения доходной базы указали 7 субъектов Российской Федерации. Такая ситуация не позволяет на должном уровне предоставлять финансовую поддержку местным бюджетам, что приводит к снижению их финансовой устойчивости и росту задолженности.

Дефицит ресурсов вызван двумя основными факторами: сокращением доходной базы и ростом расходных обязательств. Снижение налоговых и неналоговых доходов спровоцировано текущими проблемами российской экономики. В связи с падением объемов поступлений в бюджет налогов с промышленного производства, регионы сокращают свои капитальные вложения и сталкиваются с растущим риском возникновения кредиторской задолженности. Снижение поступлений идет и по части трансфертов из федерального бюджета. Республика Адыгея указывает, что практически ежегодно с 2009 года снижается объем дотаций и субсидий из федерального бюджета. Сокращение отдельных видов субсидий и иных межбюджетных трансфертов существенно влияет на сбалансированность бюджетов многих регионов. Темпы роста собственных доходов регионов зачастую не позволяют компенсировать недополученные объемы финансовой помощи из федерального бюджета.

На фоне сокращающейся доходной базы возникают трудности с оптимизацией расходов, заметная доля которых направляется на страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, софинансирование по направлениям государственных программ, в рамках которых предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Низкую долю межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете, в числе основных проблемв сфере межбюджетных отношенийотметили только 6 субъектов Российской Федерации.

В целом необходимо отметить положительную динамику по доле межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в очередном финансовом году, распределяемых законом о бюджете, в общем объеме межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам. Показатель существенно увеличился у Калининградской, Смоленской, Томской областей, а также у Республики Хакасия и Ставропольского края. У 27 регионов индикатор превышает значение в 90%, у 36 регионов показатель колеблется от 70% до 90%. В среднем по выборке из 76 регионов, представивших материалы, значение данного показателя составляет 84,2% (Приложение 6.1). Среди субъектов Российской Федерации со 100% результатом Чеченская Республика, Кемеровская, Новгородская, Новосибирская области.

Учитывая, что субъекты Российской Федерации с 2016 года обязаны формировать региональные бюджеты в «программном» формате, планирование бюджетных ассигнований осуществляется в жесткой увязке с целями, задачами и показателями региональных государственных программ.

Предоставление субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета уже в процессе исполнения региональных бюджетов заставляет регионы вносить существенные изменения в собственные государственные программы уже в процессе их исполнения. Зачастую профильные ФОИВ устанавливают такие требования для предоставления межбюджетных трансфертов, что регионы вынуждены в середине финансового года разрабатывать новые подпрограммы, а иногда и государственные программы.

Позднее доведение до субъектов Российской Федерации результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на сбалансированность в числе наиболее значимых проблемвыделили 5 субъектов Российской Федерации.

В конечном счете регионы не могут в полной мере учесть данные средства при составлении проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации. Возникают сложности по утверждению распределения межбюджетных трансфертов законом о бюджете и ввиду того, что большинство предоставляемых субсидий имеют грантовую основу и предоставляются по результатам конкурсных процедур. Поскольку проекты областного бюджета и федерального бюджета приблизительно в одни сроки направляются в законодательные органы, то на уровне субъекта Российской Федерации нет окончательной информации по объемам целевых субсидий из федерального бюджета. В частности, для ряда субъектов Российской Федерации, сталкивающихся с существенными ограничениями по размеру дефицита областного бюджета или рыночным долгом, объем дотаций имеет существенное значение в вопросе сбалансированности бюджета, а позднее доведение до регионов результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не позволяет провести эффективную оценку имеющихся ресурсов.

Помимо ухудшения качества планирования параметров бюджета, возникает проблема использования доводимых за счет средств федерального бюджета трансфертов. В Омской области такое положение объясняется практикой затягивания принятия решений по отдельным распорядительным документам, что приводит к формированию остатков предоставляемых трансфертов.

Объемы остатков субсидий, сложившихся в местных бюджетах на 1 января 2015 г., по предоставленным из бюджетов субъектов Российской Федерации целевым межбюджетным трансфертам во многих субъектах Российской Федерации остаются значительными. Во многих случаях остатки субсидий связаны с нереализованными проектами в сфере жилищно-коммунального хозяйствования и инфраструктурными проектами. Самую большую сумму остатка в 352,6 млрд рублей показала Брянская область, у идущей за ней Чеченской Республики остаток составил 4,7 млрд рублей. Минимальные остатки (до 1 млн рублей) отмечены у г. Санкт-Петербурга, Хабаровского края, Республики Алтай, Курганской области и Волгоградской области. В среднем по выборке из 78 регионов, предоставивших материалы, значение данного показателя в 2015 году составило 538,3 млн рублей (Приложение 6.2).

Регулярное внесение изменений в законодательство, связанное с перераспределением полномочий между региональным и местным уровнями, как существенную проблемуотметили 4 субъекта Российской Федерации.

В связи с этим снижается доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей доле межбюджетных трансфертов, а также затрудняется процесс формирования структуры межбюджетных трансфертов на долгосрочную перспективу.

Проблемы возникают и при внесении изменений в другие нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сферы деятельности. Для Кировской области изменение требований к лесному законодательству вызвало сложности при финансировании созданных специализированных учреждений. Магаданская область столкнулась с трудностями при возмещении выпадающих доходов организациям коммунального комплекса при оказании услуг тепло- и электроснабжения в связи с изменениями, внесенными в Жилищный кодекс Российской Федерации.

Недостаточный учет социально-экономических и географических особенностей региона в числе значимых проблем указали 3 субъекта Российской Федерации.

Регионами выделяются проблемы при расчете объема предоставляемых субсидий. При вычислении трансферта учитывается показатель численности населения (отдельных групп населения), что занижает объемы субсидий региональным бюджетам. Проблема особенно актуальна для регионов Дальневосточного федерального округа, имеющих, как правило, низкую плотность населения. Кроме того, недостаточно учтены особенности районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на территории которых объективно более высокая стоимость предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Кроме того, проблему в части отсутствия возможностей включения в бюджет необходимой доли софинансирования отметили Республика Калмыкия и Омская область .

Субъекты Российской Федерации с низкой долей бюджетной обеспеченности сталкиваются с проблемами, связанными с софинансированием мероприятий. Узкая направленность отдельных субсидий исключает возможность ряда муниципальных образований с низкой бюджетной обеспеченностью получить данные трансферты в силу отсутствия возможностей для включения в состав местного бюджета необходимой доли софинансирования (как обязательного условия предоставления трансферта).

Проблему неучета неналоговых доходов выделили Кемеровская и Мурманская области .

Данная проблема проявляется при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также налогового потенциала. В частности, при расчете налогового потенциала данный фактор снижает объективность при оценке расходов местных бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу при расчете уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) учитываются налоговые доходы, которые могут быть получены местным бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала). Кемеровской областью отмечено, что в бюджетах некоторых муниципальных образований (поселений, входящих в муниципальный район) основную часть собственных доходов составляют неналоговые доходы в виде арендной платы за землю, уплачиваемой крупнейшими угледобывающими предприятиями, которые не учитываются при определении бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Соответственно муниципальные районы, имеющие развитую доходную базу за счет арендной платы за землю, получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, сопоставимые по размеру с дотациями, выделяемыми муниципалитетам с низкой бюджетной обеспеченностью.

Кроме того, отсутствует система показателей оценки эффективности предоставления субсидий , которая необходима при их консолидации. В настоящее время решения, принимаемые контрольными, надзорными и судебными органами, приводящие к необходимости принятия муниципальными образованиями новых, не предусмотренных в текущем финансовом году расходных обязательств, в значительной степени влияет на итоговую сбалансированность местных бюджетов.

Проблему с корректностью предоставляемой информации испытывают субъекты с большой «разбросанностью» населенных пунктов. Вкупе с низкой квалификацией кадров это приводит к необходимости дополнительной балансировки бюджетов населенных пунктов из областного бюджета в течение года.

Проблемуотсутствия реального механизма перераспределения единой субвенции отметила Владимирская область . В частности, у области имеются проблемы с перераспределением единой субвенции на уровне субъекта Российской Федерации в связи с тем, что исходные данные для расчета каждого вида субвенций, входящих в единую субвенцию, а также показатели результативности использования средств уже согласованы с соответствующими федеральными органами.

Основные мероприятия

В числе основных мероприятий, способствующих повышению эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов, регионами выделяются следующие.

34 субъекта Российской Федерации указали, что реализуют мероприятияпо консолидации субсидий с целью расширения направлений их расходования .

В частности, в Республике Мордовия проводится работа по консолидации субсидий в целях исключения субсидий, предоставляемых не в рамках государственных программ.В Республике Саха (Якутия) реализуется поэтапное преобразование механизма субсидирования с целью консолидации, помимо прочего, путем установления ответственности главных распорядителей расходов.

В Тверской области для перехода к предоставлению межбюджетных субсидий по принципу одна государственная программа – одна субсидия подготовлен проект закона, в соответствии с которым законодательно будет закреплена необходимость утверждения порядков предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам в соответствующих государственных программах, а также формирования порядков предоставления межбюджетных субсидий в соответствии с установленными правилами.

Также осуществляется консолидация нескольких направлений софинансирования муниципальных образований в рамках какой-либо сферы согласно установленным приоритетам. Так, в Пермском крае средства предоставляются на реализацию мероприятий муниципальных программ и инвестиционных проектов муниципальных образований. В Республике Коми действует практика по консолидации в единой субсидии нескольких направлений ее расходования в рамках исполнения государственных программ Республики Коми «Развитие образования» и «Культура Республики Коми».

Показатель соотношения числа субсидий, планируемых к предоставлению местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в текущем году, по сравнению с отчетным годомпоказывает противоречивую динамику по сравнению с прошлым годом. Уменьшить количество данного вида трансферта удалось 57 субъектам Российской Федерации. Значительных успехов добилась Томская область, сократив количество субсидий более чем на половину. Двенадцати регионам не удалось консолидировать субсидии, причем их количество в 2015 году было увеличено. В среднем по выборке из 78 регионов, представивших материалы, значение этого показателя в 2015 году составляет 83,5% (Приложение 6.3).

Ещё одним важным мероприятием является увеличение доли межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете , что обеспечивает стабильность регулирования и рост эффективности использования межбюджетных трансфертов.

В частности, регионами приветствуется целенаправленная политика по информированию органов государственной власти по данному вопросу и осуществляется аудит эффективности их деятельности в рамках финансового менеджмента и качества управления региональными финансами. Так, в Мурманской области при проведении мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств областного бюджета, одним из показателей оценки является «доля межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете».

В целях повышения уровня прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений регионы активно осуществляют распределение межбюджетных трансфертов из областного бюджета на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Уточняются методики расчета объемов фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

Рядом регионов, в частности Краснодарским краем , проводится ежегодное совершенствование методики распределения дотаций. Изменения направлены на своевременную корректировку факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальныхуслуг.При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов учитываются структура расходов и факторы, влияющие на стоимость бюджетных услуг по каждой отрасли. В Республике Хакасия ежегодно актуализируются формы и механизмы предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с изменениями федерального законодательства.

Также наблюдается ужесточение требований и порядков осуществления всех необходимых процедур. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе ГРБС проводят работу по изменению порядков предоставления межбюджетных субсидий, включая в них нормы, касающиеся изменения (на более ранние) сроков предоставления муниципальными образованиями соответствующих документов (информации, заявки и т.п.) для полного распределения всего объема соответствующей межбюджетной субсидии между муниципальными образованиями при подготовке проекта закона об окружном бюджете (срок – ежегодно до 1 октября 2015 г.).

Увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме межбюджетных трансфертов в числе эффективных мер выделили25 субъектов Российской Федерации. Среди задач распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности отмечается, помимо прочего, обеспечение равных возможностей доступа граждан к муниципальным услугам, предоставляемым за счет средств бюджетов муниципальных образований, обеспечение местных бюджетов финансовыми ресурсами в объемах, гарантирующих минимальную потребность муниципальных образований в средствах на оплату социально значимых и приоритетных расходов.

Мероприятия, направленные на повышение эффективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, реализуются как в рамках государственных программ (Алтайский край, Вологодская и Рязанская области ), так и в рамках региональных программ по повышению эффективности управления общественными финансами (Свердловская область ).

Среди основных практик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности преобладают два основных подхода: выделение дотаций исходя из текущей бюджетной обеспеченности муниципалитета и трансфертозамещение.

В рамках первого подхода определение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований происходит исходя из необходимости достижения критерия выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению ОМСУ поселений полномочий, по решению вопросов местного значения и достижению критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В г. Санкт-Петербурге дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределяются между муниципальными образованиями в соответствии с методикой, утвержденной законом Санкт-Петербурга о межбюджетных трансфертах. В соответствии с документом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности частично или полностью заменяются поступлениями доходов по дополнительным дифференцированным нормативам отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями утверждается Законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга.

В Томской области объем фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2015-2017 гг. определяется из необходимости обеспечить поддержание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в размере не менее 90% от бюджетной обеспеченности муниципального образования с наивысшим уровнем бюджетной обеспеченности.

Второй подход применяется в целях укрепления финансовой самостоятельности ОМСУ и повышения их заинтересованности в результатах своей деятельности. В данном случае распределение дотаций осуществляется исходя из определения общей суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, большая часть которой заменялась дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Однако, в связи с указанным перераспределением полномочий с местного уровня на уровень субъектов Российской Федерации, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в общем объеме межбюджетных трансфертов имеет тенденцию к снижению.

Хабаровский край отмечает, что применение подхода, подкрепленного тщательной формализацией системы методик межбюджетной поддержки, способствовало сокращению разрыва бюджетной обеспеченности между наименее и наиболее обеспеченными бюджетными образованиями с 46,9 до 4,6 раз.

В Амурской области в целях стимулирования муниципальных образований по увеличению налоговых доходов дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) практически в полном объеме (98,9% в 2015 году) заменяется с согласия представительных органов муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

В Республике Саха (Якутии) для стимулирования муниципальных поселений к повышению собираемости местных налогов и неналоговых доходов при распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дораспределяется стимулирующая часть в размере 3% от общего объема дотации, которая доводится муниципальным образованиям, обеспечившим рост поступлений от местных налогов и неналоговых доходов и снижение кредиторской задолженности в отчетном году по сравнению с предыдущим годом в размере, соответствующем росту доходов.

В Челябинской области в методику расчета дотаций на 2017 год для муниципальных образований с приростом налоговой базы выше среднеобластного уровня введено ограничение на величину налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, принимаемую в расчет индекса налогового потенциала муниципалитетов. Таким образом, если рост налоговой базы по налогу на доходы физических лиц муниципального образования превышает соответствующий показатель в среднем по области, в расчет индекса налогового потенциала принимается среднеобластной показатель, то есть увеличение доходов территории в этом случае не будет вести к снижению финансовой помощи.

Сокращение доли иных межбюджетных трансфертов отметили в числе приоритетных мероприятий 19 субъектов Российской Федерации.В большинстве регионов доля иных межбюджетных трансфертов в общем объеме относительно невелика, в отдельных случаях незначительна. В некоторых ситуациях рост их объема может быть вызван передачей средств иных межбюджетных трансфертов, поступивших из федерального бюджета на реализацию особо важных для социально-экономического развития Российской Федерации проектов. Также доля иных межбюджетных трансфертов может приходиться на резервные фонды субъектов Российских Федераций, совершающие перечисления местным бюджетам.

Сокращению доли иных межбюджетных трансфертов может способствоватьпрактика ограничения поступающих иных трансфертов. Например, в Республике Алтай иные межбюджетные трансферты предоставляются только в двух формах – в форме дотаций бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и дотаций бюджетам на поощрение достижения наилучших показателей деятельности ОМСУ.