Нормативное бюджетное финансирование – проблемы и решения. Нормативное финансирование

Среднегодовое количество учащихся, рассчитывается по формуле 2:

где Уср - среднегодовое количество учащихся;

М1 - количество месяцев с переходящим контингентом на начало года (8 месяцев);

М2 - количество месяцев функционирования учреждений с новым контингентом на конец года (4 месяца);

Число месяцев в году.

- среднегодовое количество учащихся за 2008 г.

- среднегодовое количество учащихся за 2009 г.

- среднегодовое количество учащихся за 2010 г.

Теперь, когда мы знаем показатели региональных нормативов бюджетного финансирования и среднегодовое количество учащихся за 3 года, мы можем узнать какая нормативная стоимость реализации государственной образовательной программы Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося:

ФНбф = 19467150,25: 637 = 30560,68 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2008 г.

ФНбф = 22401152,42: 555 = 40362,44 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2009 г.

ФНбф = 22061653,05: 484 = 45581,95 руб. - норматив бюджетного финансирования Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № в расчете на одного обучающегося за 2010 г.

Таким образом, проанализировав финансирование Г(О) ОУ НПО Профессионального училища № и начального профессионального образования в целом, мы можем выделить основные проблемы бюджетного финансирования начального профессионального образования.

Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования начального профессионального образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования образовательного учреждения. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательного учреждения. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом: оплата труда, стипендия, оплата коммунальных услуг и остальные виды расходов.

Такая оценка значимости расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования начального профессионального образования:

выделение на нужды развития образования не менее 10% национального дохода;

установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;

введение социальных доплат, надбавок для работников образования.

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо.

В настоящее время практически отсутствует современная нормативно-методическая база бюджетного планирования и финансирования:

не принят закон о минимальных социальных стандартах;

не разработаны нормативы государственных затрат на оказание государственных образовательных услуг;

не существует единых методологических основ расчёта минимальной бюджетной обеспеченности;

не разработаны необходимые методические материалы по расчёту и обоснованию потребности в бюджетном финансировании;

отсутствуют единые по России и ведомственные методики распределения финансовых ресурсов между бюджетополучателями.

Вместе с тем государство, несмотря на утверждённый закон - Бюджетный кодекс РФ, решает каждый финансовый год, какой именно механизм бюджетного финансирования применять в текущем году.

Продолжение. Начало в №№ 39, 41

Более подробная информация, содержащая необходимые формулы и таблицы, в формате PDF:

. (Для просмотра необходима программа Adobe Reader или ее произвольный аналог).

Различия в месторасположении (городские и сельские районы);

Различия в размере школы;

Реализация специальных программ обучения;

Предоставление индивидуального обучения детям с ограниченными возможностями здоровья;

Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам.

Коэффициенты удорожания педагогической услуги учитывают:

Разную стоимость услуги на ступени обучения (разная стоимость обучения по ступеням связана с неодинаковым количеством часов в Базисном учебном плане (таблица № 1 Прил. 1);

Обучение по программам дополнительного образования (группы продленного дня и кружковая работа), деление классов на группы при изучении отдельных предметов (таблица №2 Прил. 1);

Повышенную стоимость образовательной услуги для учащихся специализированных классов (классы коррекции, гимназические, лицейские) (таблица № 3 Прил. 1).

Значения коэффициентов, рассчитанных на основе действующих норм федерального законодательства, приведены в Приложении 1. Они едины для всех субъектов РФ, так как основываются на общефедеральных обязательных нормах. Региональные особенности должны отражаться в региональных коэффициентах, которые определяются каждым регионом самостоятельно. В Приложении 2 (см. далее) приведены значения коэффициентов, применяемые в пилотных регионах.

10. Имеющиеся в регионах особенности, связанные с введением дополнительных ставок, рекомендованных федеральным законодательством (социальных педагогов, психологов и др.), учитываются введением в расчетную формулу региональных коэффициентов удорожания, дополнительных к коэффициентам, учитывающим обязательные федеральные нормы (п.9) для недопущения снижения финансирования образовательных учреждений и ухудшения условий предоставления образовательной услуги.

11. В сельских образовательных учреждениях применяется 25-процентная надбавка к заработной плате. Соотношение ФОТ педагогического и прочего персонала для малокомплектных сельских школ устанавливается региональными законодательными актами.

3.3. Пример расчета минимального

норматива без региональных коэффициентов по различным образовательным программам и ступеням обучения

(для планово-экономических служб субъекта Федерации и местных администраций)

(См. таблицы 1, 2).

Для расчета бюджета образовательного учреждения используется тот же алгоритм. Различие заключается только в том, что при расчетах на уровне субъекта или муниципальном уровне используется средний разряд по муниципалитету, а на школьном уровне - средний разряд по данной школе.

3.4. Порядок расчета объема субвенций

1. Размер субвенции каждому муниципальному бюджету на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее - субвенции) рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней образования (начальная, основная, старшая школа) и с учетом коэффициентов удорожания при обучении в гимназических (лицейских) и коррекционных классах (классах компенсирующего обучения).

2. При расчете субвенций муниципальному образованию используется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях на территории i-того муниципального образования по ступеням обучения: начальная, основная, старшая школа.

3. Расчет осуществляется по следующей формуле:

где - объем субвенции для i-того муниципального образования на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях;

Нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях;

Прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях на территории i-того муниципального образования;

n - ступени образования: 1 - начальная, 2 - основная, 3 - старшая школа.

3.5. Методы обязательной адаптации при переходе

к формированию бюджетов на нормативной основе

В целях недопущения резких отклонений размеров субвенций, рассчитанных на нормативной основе, от сложившейся базы расходов по общеобразовательным учреждениям применяется корректировка нормативных расходов по следующим параметрам.

1. Расчет субвенций осуществляется не на фактическую численность учащихся, а на численность «условного учащегося» или приведенный контингент. Понятие «условный учащийся» позволяет произвести учет малой наполняемости классов в некоторых муниципалитетах для недопущения снижения финансирования в муниципалитетах, имеющих фактическую наполняемость классов ниже нормативной, и для обеспечения конституционных гарантий в предоставлении равного объема образовательной услуги. Возможен вариант, когда нормативы затрат рассчитываются, исходя из средней фактической наполняемости классов по данному муниципальному образованию в соответствии с проведенным комплектованием на начало учебного года, однако применение единых нормативов и учет особенностей наполняемости через «число условных учащихся» предпочтительнее.

«Условный учащийся» позволяет учитывать не только фактическое число учащихся в муниципалитете, но и муниципальные особенности, в первую очередь наполняемость классов меньше, чем нормативная. В связи с возможной различной наполняемостью по ступеням обучения в рамках одного муниципалитета расчет числа «условных учащихся» необходимо производить по каждой ступени обучения.

Расчет числа «условных учащихся» осуществляется по формуле: Усл.учащиеся = фактическое число учащихся х нормативная наполняемость / фактическая наполняемость.

Например, если в муниципалитете А средняя наполняемость не 25 человек, а 12, то «условное число детей» по этому муниципалитету, на которое можно осуществлять планирование бюджетных средств, будет определяться с коэффициентом = 25/12, то есть выше фактического в 2 раза. В этом случае число учащихся с разными потребностями надо «взвешивать» на учащегося стандартной потребности и стандартной стоимости. При этом величина норматива не изменится, она не должна зависеть от числа детей в классе, а только от стоимости программы на учащегося при стандартных условиях (стандарт часов и стандарт наполняемости).

2. Осуществляется выравнивание (сглаживание) рассчитанных объемов по каждому муниципальному образованию в пределах допустимых отклонений от расходов, определенных традиционным путем (базы расходов или фактических расходов предыдущего года).

Процесс «сглаживания» объема субвенций предполагает.

Сравнение расчетного ФОТ с проектным ФОТ по всем муниципалитетам.

Выявление отклонений, анализ причин.

Разработка порядка учета фактической наполняемости по сельским муниципалитетам с малой наполняемостью.

Определение диапазона отклонений расчетного ФОТ от проектного для «мягкого» перехода от финансирования сети к финансированию образовательной услуги.

Выравнивание, «сглаживание» объемов субвенций по каждому муниципальному образованию может осуществляться определением величины отклонения по каждому муниципалитету и поиску диапазона допустимых отклонений (например, в диапазоне не более и не менее 10% от бюджетов, рассчитанных традиционным путем) путем взвешивания величин процентных отклонений расходов на число учащихся. Последовательность действий для определения диапазона отклонений для «мягкого» перехода к расчету бюджета может быть следующей:

Определение средневзвешенных (по числу детей) пороговых значений процентных отклонений расчетного ФОТ от проектного.

Увеличение (уменьшение) расчетного объема ФОТ, выходящего за рамки пороговых значений.

Определение скорректированных объемов расчетных ФОТ.

Осуществление выравнивания (сглаживания) расчетных объемов субвенций по каждому муниципалитету.

Выравнивание может реализовываться любым другим путем. Суть в том, чтобы не допускать резких изменений объемов выделяемых бюджетных средств муниципалитетам. При этом основания, на которых идет «корректировка» объемов, рассчитанных на основе норматива, должны быть понятными, а порядок «корректировки» должен быть прописан в методике и утвержден.

Натальи Типенко в составе: Галины Башкиной, Татьяны Бочкаревой, Галины Лапушинской, Владимира Лившица, Елены Никитиной, Ольги Федосеевой.

О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на нормативно-подушевое финансирование.

В рамках реализации комплексных мер по модернизации системы образования в Российской Федерации начиная с 2008 г. осуществлен переход на новую систему оплаты труда педагогических работников и реализуются меры по переходу образовательных учреждений всех без исключения уровней на систему нормативно-подушевого финансирования.
Так, Минобрнауки России Письмом от 13.09.2006 N АФ-213/03 довело до учреждений Модельную методику введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования (далее - Модельная методика).
Рекомендации по расчету (регионального) финансового норматива на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях доведены в Письме Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782 (далее - Письмо N 03-2782).
Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 гг.:
- Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 467 "О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования" (далее - Постановление N 467);
- Приказ Минобрнауки России от 02.08.2013 N 638 "Об утверждении методики определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего образования по специальностям и направлениям подготовки" (далее - Методика N 638);
- Приказ Минобрнауки России от 26.12.2013 N 1405 "Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, федеральных государственных организациях профессионального образования, федеральных государственных образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки РФ" (далее - Порядок N 1405).

Определение нормативно-подушевого финансирования

Что собой представляет нормативно-подушевое финансирование? Это финансирование образовательной организации в расчете на одного обучающегося: утвержденный норматив стоимости обучения на одного обучающегося умножается на их количество. Данная мера направлена на повышение эффективности бюджетного финансирования и качества образовательной услуги общего образования в сочетании с недопущением снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений.
Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) - это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.
Региональный подушевой норматив финансового обеспечения должен учитываться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Осуществление бюджетным и (или) автономным учреждением приносящей доход деятельности не может влечь за собой снижения нормативов финансового обеспечения этого учреждения за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.
В 2011 - 2012 гг. в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" бюджетные и автономные учреждения перешли на финансирование в виде субсидий на выполнение государственного задания и субсидий на иные цели. Стоит обратить внимание, что размер предоставляемых субсидий на выполнение государственного задания определяется на основе расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг. Он, в свою очередь, связан с расчетом их себестоимости. Порядок осуществления данных расчетов регламентирован целым рядом нормативных документов. Один из них - совместный Приказ Минфина России и Минэкономразвития России N 137н/527 от 29.10.2010, которым утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (далее - Методические рекомендации N 137н/527). В силу данного документа нормативные затраты могут определяться:
- отдельно по каждому учреждению;
- в среднем по группе учреждений;
- по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений.
Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.

дошкольных образовательных учреждений

В соответствии с Письмом N 03-2782 Методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма N 03-2782):
- оплата труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;
- расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);
- иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет его осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).
Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:
- на капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;
- на уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.
Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.
Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.
Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки России от 01.10.2013 N 08-1408.

Нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений

Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений, реализующих образовательные программы основного и среднего общего образования, осуществляется в соответствии с Модельной методикой. Она также имеет три уровня расчета нормативов:
- региональный;
- муниципальный;
- уровень образовательного учреждения.
На данных уровнях реализуются те же принципы и порядок осуществления расчетов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, что и для рассмотренных нами выше дошкольных образовательных учреждений.

Нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования

Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг по уровням профессиональной подготовки до настоящего времени осуществлялся в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Минобрнауки, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 27.06.2011 N 2070 (далее - Порядок N 2070).
Во исполнение положений Постановления N 467 Минобрнауки России разработаны Методика N 638 и Порядок N 1405. В связи с разработкой и принятием Порядка N 1405 Порядок N 2070 утрачивает силу.
Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.
Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, понятийный аппарат, а также полномочия органов исполнительной власти (государственных органов) в части определения нормативных затрат. Она разработана с целью методического обеспечения перехода к нормативно-подушевому финансированию основных профессиональных образовательных программ высшего образования и должна учитываться учредителями при формировании государственных заданий учреждениям.
Согласно п. 6 Методики N 638 базовые нормативные затраты на оказание государственной услуги по специальностям и направлениям подготовки включают в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.
В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;
- на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;
- на приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;
- на приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;
- на организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;
- на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.
В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):
- на коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;
- на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенного образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);
- на организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;
- на приобретение основных средств стоимостью до 3000 руб. включительно за единицу.
В соответствии с п. 9 Методики N 638 базовые нормативные затраты определяются по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки. Стоимостные группы формируются на основе следующих параметров (п. 10 Методики N 638):
- использование лабораторного оборудования и степень его сложности;
- соотношение численности преподавателей и студентов очной формы обучения по специальностям и направлениям подготовки;
- приоритеты государственной политики в сфере высшего образования, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ.
Перечень стоимостных групп специальностей и направлений подготовки формируется на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов с учетом экспертных оценок и приоритетов государственной политики в сфере высшего образования на текущий момент времени (п. 11 Методики N 638).
Для стоимостной группы специальностей и направлений подготовки, предусматривающей минимальный размер базовых нормативных затрат, их значения рассчитываются на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденных нормативов, санитарных норм и правил. При их отсутствии расчет производится экспертным методом с учетом объема средств федерального бюджета, предусмотренного на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетной росписью главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период (п. 12 Методики N 638).
Базовые нормативные затраты в отношении стоимостных групп специальностей и направлений подготовки определяются путем увеличения отдельных составляющих базовых нормативных затрат в зависимости от параметров формирования стоимостной группы специальностей и направлений подготовки (п. 13 Методики N 638).
К отдельным составляющим базовых нормативных затрат применяются корректирующие коэффициенты, отражающие особенности реализации образовательных программ по специальностям и направлениям подготовки и/или объективные характеристики групп образовательных организаций, которые оказывают влияние на величину составляющих нормативных затрат, а также отражающие корректировку затрат по формам обучения, формам реализации образовательных программ, по используемым образовательным технологиям.
Согласно Приложению к Методике N 638 к таким объективным характеристикам групп образовательных учреждений, оказывающим влияние на величину составляющих нормативных затрат, относятся:
- географическое положение образовательной организации;
- право организации самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования;
- индивидуально установленные для образовательных организаций соотношения численности преподавателей и студентов очной формы обучения;
- статус особо ценного объекта культурного наследия народов РФ;
- специализация организации по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования в отношении студентов с ограниченными возможностями здоровья.

Мы рассмотрели порядок реализации принципов нормативно-подушевого финансирования в образовательных учреждениях. Основная задача реализации такого принципа - поставить все образовательные организации в примерно равные условия финансового обеспечения. В статье приведены нормативные документы и их основные положения, в соответствии с которыми учредители учреждений производят расчеты нормативных затрат на оказание того или иного вида государственных услуг в сфере образования и определяют их стоимость. Учреждения, ознакомившись с данными документами, смогут понять, как и почему им выделяется определенный объем финансирования и от чего он зависит.

1.2
1.4

административно-
управленческий персонал
0,016
14
*** учебно-вспомогательный
персонал
0,06
7 обслуживающий персонал 0,08 3 2. Фонд оплаты труда Сумма произведений тарифных ставок на разряд
по каждой группе персонала с учетом повышаю-
щих коэффициентов и надтарифного фонда 3. Расходы на учебные
пособия, технические
средства обучения,
расходные материалы и
хозяйственные нужды на
1 обучающегося в год

2052 рубля

* повышающий коэффициент 1,2 (по одному) или 1,4 (двум) показателям (работа с обучающимися из числа детей-сирот и работа в коррекционных группах) может устанавливаться прочим педагогическим работникам (воспитатель, социальный педагог, педагог дополнительного образования и др.);

** повышающий коэффициент 1,15 может быть установлен мастерам производственного обучения и преподавателям, работающим в лицейских группах (по соответствующим учебным программам);

*** повышающий коэффициент 1,2 может быть установлен заместителям руководителя и другим работникам из категории административно-управленческого персонала, в чьи должностные обязанности входит работа с контингентом учащихся из специальных (коррекционных) групп.

Примечание: при расчете численности педагогических ставок, приходящихся на 1 учащегося начального профессионального образования, применена общая норма часов педагогической работы на одну группу учащихся в год по 5 направлениям подготовки (отраслям экономики), с применением повышающих коэффициентов относительно установленной нормы рабочего времени 720 часов и средней наполняемости учебных групп основного контингента (25 человек) и специальных коррекционных групп (12 человек):

Направление подготовки (отрасли экономики)

База среднего (полного) общего - 11 классов

Повышающий коэффициент

База основного полного общего с получением среднего (полного) общего - 9 классов

Повышающий коэффициент

База основного полного общего без получения среднего (полного) общего - коррекц. группы

Повышающий коэффициент

Общественное питание и торговля, сфера обслуживания

Металлообработка, слесарные и слесарносборочные работы

Строительные, монтажные и ремонтно-строительные работы; строительные работы, деревообрабатывающее производство

Сельское хозяйство и транспорт

Должности служащих, швейное производство

3.4.10. Методика расчета регионального норматива финансирования для учреждений среднего профессионального образования (за исключением музыкального училища)

На 1 обучающегося

Средний разряд

Повышающий коэффициент

педагогический персонал

обслуживающий персонал

2. Фонд оплаты труда

3. Расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды на 1 обучающегося в год

4040 рублей

3.4.11. Методика расчета регионального норматива финансирования для учреждения среднего профессионального образования - музыкального училища.

На 1 обучающегося

Средний разряд

Повышающий коэффициент

1. Расчет ставок по группам персонала

педагогический персонал

административно-управленческий персонал

учебно-вспомогательный персонал

обслуживающий персонал

2. Фонд оплаты труда

И надтарифного фонда

3. Расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды; расходы на командировки на конкурсы, музыкальное оборудование и инструменты, ремонт музыкального оборудования

4040 рублей

3.5.1. При наличии в образовательном учреждении бухгалтерской службы, ведущей самостоятельный бухгалтерский учет и отчетность, дополнительно к региональному нормативу предусматриваются затраты на оплату труда следующих работников:

На 1 учреждение

Бухгалтерская служба

Главный бухгалтер

Экономист

Бухгалтер

Фонд оплаты труда

Сумма произведений тарифных ставок на разряд по каждой группе персонала с учетом повышающих коэффициентов

3.5.2. При наличии в образовательном учреждении бассейна в региональный норматив дополнительно включаются затраты на оплату труда следующих работников:

На 1 учреждение

Медицинская сестра бассейна

Лаборант бассейна

Оператор хлораторной установки

Рабочий по обслуживанию бассейна

Гардеробщик бассейна

Уборщик бассейна

Фонд оплаты труда

Сумма произведений тарифных ставок на разряд по каждой группе персонала с учетом повышающих коэффициентов

Т.Л. Клячко

(Москва, ГУ-ВШЭ)

В плане действий Правительства провозглашена необходимость перехода на нормативное бюджетное финансирование образовательных учреждений в расчете на 1 учащегося (воспитанника).

Нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося, (воспитанника) означает, что

Определяется величина норматива бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося или воспитанника, например, 3,5 тыс. руб.в год;

  • Школа получает бюджетное финансирование пропорционально численности в ней учеников.

Так, если в школе 700 учеников, то она получит в год: 3,5 тыс.руб. Х 700 = 2 млн. 460 тыс. руб., если же в школе учится 500 детей, то она, соответственно, получит меньше – 1 млн. 750 тыс. руб., если – 800, то больше – 2 млн. 800 тыс. руб.

Все просто и понятно. Этот способ финансирования еще называют «деньги следуют за учеником»: ученик ушел из одной школы, в ней бюджетных средств стало меньше, в другую школу пришел – там денег прибавилось. Данная система обеспечивает прозрачность всех денежных потоков в образовательной сфере.

Федеральный норматив бюджетного финансирования должен приниматься каждый год вместе с Законом «О бюджете» и обязателен к исполнению региональными и местными бюджетами. На уровне субъекта Российской Федерации принятый федеральный норматив нельзя уменьшить, его можно только увеличить, скажем, вместо 3,5 тыс. руб. установить 3,9 тыс. руб., но эту разницу в 400 руб. в год на каждого ученика региональные власти должны найти в своем бюджете, Аналогично могут поступить и местные власти – увеличить региональный норматив, но опять-таки только за счет собственных средств.

Если средств на обеспечение федерального норматива в региональном бюджете не хватает, то Федерация должна будет помочь своему субъекту через систему трансфертов, но при этом она может посчитать, что в бюджете субъекта Федерации сравнительно мало средств расходуется на образование. Предположим, в среднем по России регионы затрачивают на образование 25% от всех расходов своих бюджетов, а lданная область или край всего 22 процента. Тогда Федерация может поставить условие, что она полностью покроет нехватку бюджетных средств на образование, но только в том случае, если сам регион доведет свою долю расходов до 25%. Таким образом, только при заинтересованности самих регионов в развитии образования им будет помогать федеральный бюджет. В противном случае, у регионов будет велико искушение занижать свои расходы на образование, чтобы переложить их на плечи Федерации. Но, если так будут поступать все, то понятно, что совокупных средств на образование станет меньше, Федерация вынуждена будет уменьшить трансферты и норматив снизится.

В предлагаемой системе трудно скрыть средства. Как только будет объявлен федеральный норматив, то каждый регион сможет подсчитать, сколько он должен потратить на эти цели, соответствующим образом составить свой бюджет, понять, сколько средств он получит из федерального бюджета. Объявил субъект Федерации региональный норматив, все расчеты смогут сделать муниципалитеты, а потом и школы.

При расчете бюджетных средств, выплачиваемых по нормативу, придется учитывать еще ряд дополнительных факторов, но делать это можно будет только по строго определенным правилам.

Понятно, что условия функционирования городской и сельской школы различны, точнее различны условия деятельности малокомплектной и полнокомплектной школы. На этот случай будет введен поправочный коэффициент. Опять-таки различны затраты на обучение здорового ребенка и ребенка-инвалида - необходимо ввести еще один коэффициент. Коэффициенты неизбежно надо будет вводить для учета различия в климатических условиях – они действуют и сейчас – это «северные надбавки» и т.п. Но таких коэффициентов не должно быть много, в противном случае система финансирования утратит прозрачность. Предполагается, что из будет не более 7.

Теперь предположим, что школа получила финансирование в соответствие с нормативом, но средств не хватает даже на выплату заработной платы. Означает ли это, что школу будут автоматически закрывать, а детей переводить в другие школы. Нет, не означает. Такая ситуация свидетельствует, что надо принимать управленческое решение – выяснять, почему в школе мало детей, объективны причины такого положения или субъективны. Если за последние годы из школы ушло много учеников, если жители ближайших домов предпочли отдать своих детей в другие школы, пусть и дальше расположенные, то причины, скорее всего, субъективны. И надо думать, как улучшить работу педагогического коллектива.

Если же детей стало мало по демографической ситуации, то надо просчитать, что будет выгоднее, оставлять ли детей в данной школе или специальным школьным автобусом возить в соседнюю, где учеников больше. Эта ситуация в ближайшие годы будет характерна не только для малокомплектных сельских школ, но и для школ городских из-за спада рождаемости. В ближайшие годы, к сожалению, контингенты школьников сократятся почти на 1/3: вместо теперешних 21 млн. школьников за парты в 2010 г. сядет всего около 14 млн. детей.

Теперь рассмотрим основные аргументы против перехода на нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника.

На нормативное бюджетное финансирование нельзя переходить, поскольку нельзя будет обеспечить наполнение норматива .

Против введения норматива бюджетного финансирования постоянно борются все финансовые службы, отвечающие за принятие и исполнение бюджета.

Дело, к сожалению, в том, что в Законе «Об образовании» понятие «норматива» не определено. Наиболее же распространенное его толкование таково: норматив – это то, что в расчете на 1 учащегося, воспитанника обеспечивает школе столько средств, сколько нужно. Сразу же возникает резонный вопрос, а сколько нужно ?

По Закону «Об образовании» норматив должен обеспечить реализацию государственного образовательного стандарта.

Но тогда надо очень четко определить, что такое «государственный образовательный стандарт». Снова проблема, которая до сих пор, к сожалению, не решена.

Одно из решений здесь – свести стандарт к Базисному учебному плану, подсчитать, сколько стоит 1 час занятий, если исходить из того, что учительская зарплата должна определяться с учетом всех регулирующих ее выплату нормативных актов. Остальные школьные расходы можно определить в некой пропорции к заработной плате, например, 50:50 или 40:60, а можно также попытаться их рассчитать прямым счетом – сколько надо в расчете на 1 ученика мела, учебных пособий, мягкого инвентаря и всего остального, что достаточно подробно регламентировано в соответствующих документах. А после всей проделанной работы обнаружить, что необходимых средств в бюджете нет. Например, по расчету надо 10 тыс. руб. в год, а есть всего 3,5, т.е. в 3 раза меньше. Именно поэтому финансисты восстают против нормативного финансирования. Ведь когда им говорят про выделение бюджетных средств по нормативу, они представляют именно эту ситуацию – денег в бюджете на покрытие норматива не хватает, а, если он будет принят Законом «О бюджете», то все будут требовать его выполнения. В результате, если согласиться с такой трактовкой норматива, то еще очень долгое время нельзя будет перейти к прозрачной системе финансирования школы. Исходить из посылки – иди все или как бог на душу положит – вряд ли разумно. Конечно, хотелось бы получать как можно больше. Но, если не идти на приемлемые компромиссы, то положение сильно улучшаться не будет. Когда все знают, что денег мало, а система финансирования сложна и непрозрачна, то очень легко не платить долги по зарплате, копить долги по коммунальным платежам, собирать дополнительные деньги с родителей. Чем непрозрачнее система финансирования, тем проще в ней совершать всяческие злоупотребления, причем вольно или невольно. И тем проще не принимать в ней необходимых управленческих решений, а указывать на нехватку средств.

Расчеты показывают, что при достижимом в современных условиях нормативе бюджетного финансирования в 3,5 тыс. рублей имеющихся средств хватит, чтобы погасить все долги по заработной плате учителей и начать эту зарплату увеличивать, можно будет начать гасить долги по пресловутой «коммуналке» и восстанавливать систему повышения квалификации учителей, регулярно направляя их на переподготовку. Можно будет также постепенно обновлять школьное оборудование и пополнять библиотеки. Поскольку в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Рлссийской Федерации на долгосрочную перспективу» предусматривается информатизация в ближайшие годы почти 60% российских школ, то переход на нормативное финансирование должен серьезно подкрепить переход на новые технологии обучения, повышение качества образования и решение неотложных экономических проблем школы.

Возникает резонный вопрос: но если не полностью покрывать норматив, то как же финансировать школу?

Ответ : сейчас далеко не все затраты школы финансируются из бюджета. Это плохо. Но ведь школы функционируют, дети учатся. Поэтому можно предложить простой выход – поделить имеющиеся бюджетные средства на школьное образование в данном году на число школьников и принять полученный результат за бюджетный норматив в расчете на 1 учащегося, воспитанника. В этом случае бюджетных средств хватит на то, чтобы покрыть текущие нужды школ, по крайней мере, не хуже, чем это было раньше. А дальше можно идти двумя путями:

  • Полученный в этом году норматив в каждом последующем должен увеличиваться с определенным темпом, заведомо превышающим инфляцию. В этом случае ситуация в образовании не может ухудшиться, финансирование становиться прозрачным, начинают работать рычаги повышения эффективности;
  • Бюджет на школьное образование также растет с определенным темпом, заведомо превышающим инфляцию. В этом случае норматив на 1 учащегося, воспитанника улавливает, в том числе, сокращение численность учеников и может увеличиваться даже быстрее, чем в первом варианте. (Первый вариант выбирать предпочтительнее, когда растет численность школьников).

Что касается устанавливаемого темпа роста норматива или бюджета в целом, то он может определяться нормативом потребностей в расчете на 1 учащегося, воспитанника , который рассчитывается по одной из указанных ранее схем и регулярно обновляется в соответствии с растущими запросами общества, изменением образовательного стандарта и т.п. Таким образом, в каждом конкретном году нам будет известно, как сильно расходятся значения норматива потребностей и норматива бюджетного финансирования, и может ставиться задача о коррекции темпов роста бюджета или непосредственно норматива. Но при этом школы будут получать деньги по понятным и легко проверяемым правилам, и средства смогут использоваться более эффективно.

Следующий острый вопрос-аргумент. Нормативное финансирование в расчете на 1 ученика, воспитанника приведет к селекции учащихся – школы захотят брать только лучших. Появятся школы для умных и глупых детей. Для большинства детей доступ к качественному образованию станет невозможным.

Ответ: Можно было бы сказать очень просто и жестко – это происходит и происходит повсеместно в отсутствие нормативного финансирования. Только принцип деления детей – другой: эта семья может платить – возьмем ребенка в гимназию, а эта нет, следовательно, ее ребенку делать в гимназии нечего. Картина действительно неприятная, но вполне реальная. Выхода из этого положения, к сожалению, всего два:

· Школьное образование становится полностью унифицированным. Всем дают все одинаковое, никакого выбора у учащихся и их семей нет, да и выбирать не из чего. Это стандартный подход к образованию в бедной стране. Его разновидность, когда, помимо общих школ – для всех, существует система частных или привилегированных школ для состоятельных граждан. Другими словами, одинаковое (плохое или в лучшем случае среднее) образование практически для всех и хорошее (или удобное) – для избранных. В последние годы образование в России все больше приобретает черты указанной модели, но сохраняется иллюзия, что, если все оставить как есть, но дать больше денег, то ситуация сразу быстро улучшится. К сожалению, это не так, при старом механизме финансирования она существенно не изменится.

· Финансирование школьного образования становиться нормативным в расчете на 1 ученика. Начинается конкуренция школ за учащихся там, где это возможно (если в селе всего одна школа, то никакой конкуренции быть не может). Объектом, за который борются школы, является ученик, поскольку, чем больше станет в ней учащихся, тем большие бюджетные средства она получит. Понятно, что в этом случае для школы неважно, из какой семьи – бедной или богатой ученик: каждый из них принесет ей одинаковую сумму. При этом за получение знаний, навыков или компетенций в пределах образовательного стандарта никто не платит, точнее, платит бюджет. А вот сверх стандарта – все становится дополнительной платной образовательной услугой, и за это должны платить родители, а за получение подобной услуги для детей из малообеспеченных семей – опять-таки бюджет. Логика здесь проста – платить за всех детей за разнообразные образовательные программы муниципалитеты (местные бюджеты) не смогут – средств не хватит, платить только за дополнительный набор услуг для малообеспеченных ребят – более реально. Более реально тогда и искать спонсоров и создавать муниципальные попечительские советы, чтобы целенаправленно помогать нуждающимся детям, а не делать вид, что проблемы не существует.

В условиях нормативного финансирования в расчете на 1 учащегося, воспитанника перед школой действительно встает вопрос – брать немного детей, но из обеспеченных семей, получать мало бюджетных средств и дополнять их родительскими деньгами или же брать как можно больше детей, искать новые педагогические технологии, чтобы их эффективно учить, заводить школьный автобус, чтобы учеников возить в школу и родители были спокойны за то, как их ребенок туда доберется. Кстати и здесь может развиваться предоставление дополнительных платных услуг, но стоить они, естественно, будут дешевле.

Конечно, возникнут ситуации, когда школы захотят отбирать только сильных учеников, чтобы демонстрировать, что в них высокое качество обучения, чтобы родители стремились отдавать к ним лучших. Не будем повторяться – и сейчас это есть, но никто же не предлагает закрывать школы с углубленным изучением предметов, хотя, скорее всего в физико-математическом классе дети знают физику и математику лучше, чем в обычном. Можно, несомненно, всех попытаться уравнять, но тогда мы получаем первый вариант.

Если же оставить в стороне эмоции, то становиться очевидным – перехода на нормативное бюджетное финансирование боятся те управленцы, которые не очень понимают, как действовать в новой ситуации, как считать различные с экономической точки зрения ситуации, как изучать рынок образовательных услуг, как решать нелегкие юридические вопросы. Ведь если школа окажется в тяжелом положении из-за неумения хорошо управлять, то это будет видно всем – и ученикам и их родителям и органам управления образованием. Опять мы упираемся в нехватку управленческих, экономических и юридических знаний среди администраторов и специалистов в сфере образования. Но новая система образования неизбежно потребует новых знаний и управленческих навыков . Вывод получается простой – чтобы обновляться система образования должна начать учиться. В результате повышение квалификации, переподготовка педагогических кадров перестают быть формальностью, а становятся делом первостепенной важности и для учителя и для директора школы и для руководителей системы образования разных уровней. Как представляется, хорошего в этой ситуации больше, чем плохого. Это даст толчок к существенной перестройке всей системы повышения квалификации в образовании – она также начнет развиваться. Очевидно, что и здесь появятся противники перемен, которые найдут слабые стороны и даже вред в любых изменениях. Но не меняться на этом основании?

Еще вопрос: Выбирать школу смогут далеко не все – у одних родителей будет возможность получить информацию, у других – нет. Понятно, что у детей из малообеспеченных семей будет меньший выбор, чем у остальных детей. Кроме того, детей из богатых семей будут возить на другой конец города в престижную школу, а детей из бедной семьи никто не сможет возить. Эти дети пойдут в ближайшую школу, а она, скорее всего, будет слабой – ведь здесь останутся только в полном смысле несостоятельные ученики.

Ответ: Не будем повторяться, эта ситуация мало отличается от складывающейся за окном, причем слабые и сильные школы – это порождение далеко не только последних лет, эта проблема уже достаточно остро стала себя проявлять в советское время. И мешало ее решению именно распространенное убеждение, что у нас бесплатное и общедоступное образование. При этом вопрос о том, к какому образованию есть общий доступ просто не ставился.

Для того, чтобы конструктивно решать проблему равного доступа к качественному образованию надо сначала, как ни парадоксально это для кого-то звучит, признать наличие неравенства. Нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося гарантирует равенство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех детей, независимо от социального и экономического положения их семей. Бюджет платит за их образование поровну, поскольку все дети – суть граждане России. И бюджет платит больше за образование детей из малообеспеченных семей, поскольку это социальная функция государства и местного сообщества – помогать тем, кому эта помощь нужнее. А в результате растет благосостояние всего населения, поскольку образованное общество более динамично, стремиться к получению новой информации, более готово к экономической конкуренции, а следовательно, более готово к внедрению новых технологий и методов производства, к новому образу жизни, к экономическому развитию.

  • норматив + средства бюджета для тех учащихся, кто нуждается в социальной поддержке
  • норматив + средства родителей для тех учащихся, чьи семьи могут платить за дополнительные платные услуги сами.

Такова новая экономическая формула российского образования. В итоге, в выигрыше будут все – в образование поступит значительно больше и бюджетных и внебюджетных средств, чем это было раньше и, главное, эти средства будут более эффективно использоваться. Кроме того, возрастет и доступ к качественному образованию.

Необходимо отметить, что для борьбы с бедностью и социальной дифференциацией в системе образования, помимо собственно перехода на нормативное финансирование, должна реализовываться специальная социальная образовательная программа, приниматься серьезные управленческие решения. Для того, чтобы ребенок из малообеспеченной семьи смог добраться до лучшей школы, мало дать ей деньги за данного ученика и дальше положиться на саму школу. Для минимизации своих затрат школа до определенного времени может не сильно задумываться о школьном транспорте или тому подобных вещах. Это, прежде всего, дело управленцев и местного сообщества заботиться о социальном развитии территории и принимать, скажем, программу “Школьный автобус”, решая, тем самым, и проблемы детей и проблемы школ. Именно поэтому переход на новый механизм финансирования предполагает широкое привлечение общественности к управлению образованием. Уповать же на то, что государство всегда возьмет все на себя, и при этом растить современных, динамичных, самостоятельных людей вряд ли удастся. А ведь именно эти люди – залог будущего процветания России.

Придумать панацею от всех бед российской системы образования никто не сможет. Думать, что можно дать образованию столько средств, чтобы раз и навсегда решить все его проблемы – очень вредная иллюзия. На следующий день появятся новые нужды и денег снова будет не хватать. Это отнюдь не означает, что бюджетное финансирование образования не должно расти – еще как должно. Но о том, как эффективно управлять бюджетными средствами, как решать социальные проблемы в образовании и проблемы развития территорий за счет образования придется постоянно думать. А нормативное бюджетное финансирование лишь один из множества инструментов, которые предназначены для решения сложных вопросов в образовательной сфере.