Главная » Развитие бизнеса

Что из себя представляют государственные и муниципальные финансы, какова их суть.

Понятие финансов муниципальных органов власти. С принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, изменившей статус существовавших ранее местных органов власти, и переходом от унитарной к федеративной модели государственности резко усилилось внимание к муниципальным финансам. В научной и учебной литературе можно встретить два основных подхода к определению муниципальных финансов, их состава и места в финансовой системе страны.

При первом подходе приводится расширительная трактовка муниципальных финансов как экономических отношений, связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов всех субъектов экономики, участвующих в воспроизводственном процессе на территории муниципального образования. Соответственно в состав муниципальных финансов включаются финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. При этом муниципальные финансы рассматриваются как самостоятельное звено финансовой системы государства.

Второй подход является более широко распространенным, причем не только в российской, но и зарубежной финансовой литературе. Под муниципальными финансами понимаются только финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), что является более точным. В состав муниципальных финансов включаются: местные бюджеты, внебюджетные фонды; муниципальный кредит и финансы муниципальных предприятий. Трудности здесь возникают при определении их места в финансовой системе, что связано с неоднозначностью и даже некоторой противоречивостью правового статуса субъектов управления этой сферой финансовых отношений. Местные органы власти в конституционных законах многих стран, как правило, не относятся к органам государственной власти. Соответственно муниципальные (местные) финансы не входят в систему государственных финансов.

Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо прежде всего рассмотреть понятие местного уровня власти и его роль в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) установлено, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Признание самостоятельности местного самоуправления как одного из важнейших его признаков не означает, что оно осуществляется вне государственно-властных отношений и может быть прекращено по воле населения той или иной территории (как, например, может быть прекращена деятельность любой общественной организации по воле ее учредителей). Между тем последнее было бы вполне логично, если следовать буквальному пониманию ст. 3 Конституции, установившей, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". При этом под непосредственным управлением понимается прямое волеизъявление народа: "Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы".

Понятие самостоятельности не только местного самоуправления как формы народовластия, но и самого народа (возможностей выражения его высшей воли и власти) весьма условно. Местное самоуправление означает возможность населения непосредственно влиять на проводимую на данной территории политику. Целью создания местного самоуправления является решение вопросов местного значения . С точки зрения финансовой системы это является и целью муниципальных финансов.

Рассматривая вопрос о месте и роли местного самоуправления в системе государственного управления, некоторые ученые подчеркивают, что "власть органов местного самоуправления производна от государственной власти и в этом смысле является ее продолжением. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учреждено для решения тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что эти дела перестали считаться государственными: они по -прежнему находятся в сфере интересов и политики государства". Поскольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) и органы местного самоуправления, и органы государственной власти являются органами, посредством которых народ осуществляет свою власть, и те и другие представляют собой лишь различные формы народовластия.

Аналогично этому и муниципальные финансы как основа местного самоуправления отличаются от государственных не принципиально иной природой их образования и функционирования, а спецификой функций, определяемой функциями соответствующих субъектов управления. И муниципальные, и государственные финансы относятся к категории общественных (публичных) финансов, представляющих собой властные отношения и характеризующихся единым социально-экономическим содержанием, едиными функциями и ролью в общественном воспроизводственном процессе, принципами построения и функционирования.

Фундаментальные положения, характеризующие сущность государственных финансов и их функции, относятся и к муниципальным финансам. В то же время последние, образующие самостоятельное звено (подсистему общегосударственных финансов), отличаются существенной спецификой по многим параметрам: целевым функциям, масштабности решаемых задач, структурным элементам (звеньям муниципальных финансов), характеру и принципам взаимодействия с другими звеньями финансовой системы и т. д. В объективном понимании муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между органами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, а также другими звеньями государственных финансов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фондов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций .

Специфика муниципальных финансов заключается, во-первых, в том, что они являются экономической основой местного самоуправления, и, следовательно, во-вторых, в их целевой ориентированности на решение относительно узких территориальных (в пределах границ соответствующих муниципальных образований) задач социально-экономического развития, что проявляется в функциях муниципальных финансов.

В абстрактном понимании социально-экономическое содержание и функции местных органов власти как формы выражения общественного назначения этой категории не зависят от национальных особенностей территориального устройства страны, статуса территорий и других подобных факторов. Однако в практике управления общественными финансами эти факторы приобретают существенное значение . финансы местных органов власти представляют собой отношения, обусловленные только фактом существования в государстве этого уровня власти и управления, поэтому реально функционирующие финансы муниципальных органов власти представляют собой урегулированную нормами права систему образования и расходования фондов денежных средств в целях обеспечения выполнения задач, относящихся к компетенции местного уровня власти. На практике функции муниципальных финансов проявляются в функциях местных органов власти и конкретно решаемых задачах.

Функции муниципальных финансов. Исходя из общего понимания финансов как экономической категории финансам муниципальных органов власти присущи те же функции: распределительная, регулирующая и контрольная.

Распределительная функция муниципальных финансов заключается в распределении и перераспределении стоимости валового продукта и части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, необходимых для выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. В соответствии с объективными свойствами государственных и муниципальных финансов объектом распределительно-перераспределительных отношений выступает (должна выступать) стоимость валового продукта и накоплений, созданных на соответствующей территории и формирующих ее финансовый и бюджетно-налоговый потенциал . Однако на практике это теоретическое положение реализуется крайне редко. Существенной особенностью финансов муниципальных органов власти является высокая зависимость конечных объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в местных бюджетах (главном звене муниципальных финансов), от существующей в данный период времени системы межбюджетных отношений, в частности принципов распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и территориями страны.

С распределительной функцией теснейшим образом связана регулирующая функция , заключающаяся в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях. Эта функция часто объединяется с распределительной или выделяется как ее подфункция, поскольку перераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения всегда оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы. Особое внимание к регулирующей функции финансов в значительной мере было обусловлено расширением функций государства, его активным вмешательством в экономику, что способствовало обособлению этой функции как самостоятельной. Поэтому под регулирующей функцией государственных и муниципальных финансов обычно понимается их целенаправленное использование в качестве механизма регулирования экономических процессов (темпов роста экономики и ее структурной перестройки).

Наиболее полно регулирующая функция реализуется на уровне государственных (центральных) органов власти и управления. На муниципальном уровне ее выполнение затрудняется объективными факторами: во-первых, функциональной ролью местных органов власти, ориентированных на решение прежде всего социальных задач; во-вторых, ограниченностью финансовых ресурсов, которыми располагает большинство органов местного самоуправления. Лишь на территории сравнительно немногих муниципальных образований местные органы власти могут проводить достаточно активную финансовую политику, стимулирующую экономическое развитие предприятий.

Основными инструментами реализации регулирующей функции муниципальных финансов являются: 1) налоги, установление размеров которых и предоставление налоговых льгот находятся в компетенции местных органов власти; 2) расходы местных бюджетов на реализацию инвестиционных программ развития предприятий и отраслей на соответствующих территориях; 3) заимствования, осуществляемые местными органами власти в целях реализации инвестиционных программ и проектов.

Контрольная функция финансов муниципальных органов власти проявляется в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта, формирования фондов финансовых ресурсов муниципальных органов власти. Контрольная функция осуществляется специально уполномоченными органами. Основными направлениями финансового контроля являются: контроль за правильным и своевременным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления; контроль за соблюдением пропорций при распределении средств между муниципальными и вышестоящими бюджетами; контроль за соблюдением структуры финансовых фондов как при их формировании, так и использовании ( контроль за целевым использованием средств) и т. д.

Состав муниципальных финансов. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций требует формирования на постоянной основе финансово-бюджетных ресурсов, соответствующих законодательно установленным полномочиям. В теории муниципальных финансов выделяются следующие основные элементы (звенья):

  1. средства местного бюджета;
  2. муниципальные внебюджетные фонды;
  3. муниципальный кредит (долг органа власти, включая муниципальный заем, и задолженность перед органом власти);
  4. муниципальная собственность (финансы муниципальных предприятий);
  5. другие финансовые фонды и активы, находящиеся в распоряжении местных органов власти.

На практике некоторые из этих звеньев могут отсутствовать, поскольку возможности их формирования определяются национальными законодательствами. Это касается таких элементов, как внебюджетные фонды, муниципальный заем и прочие финансовые источники, использование которых может быть сильно ограничено, вплоть до полного запрета. Поэтому главными и иногда единственными звеньями остаются местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий.

Центральным звеном муниципальных финансов выступают местные бюджеты , формирующие материальную основу для реализации полномочий органов местного самоуправления. В системе муниципальных финансов это один из главных инструментов регулирования социально-экономических процессов на местном уровне. В общем понимании местный бюджет представляет собой специальный фонд финансовых ресурсов, находящийся в распоряжении местного органа власти, предназначенный для выполнения этим органом возложенных на него функций.

Муниципальные внебюджетные фонды представляют собой специальные финансовые фонды , создаваемые в особых формах и особыми (отличными от бюджетных) методами. Внебюджетные фонды образуются в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами и предназначены для решения конкретных социально-экономических задач на соответствующей территории.

В составе муниципальных финансов внебюджетные фонды занимают особое место и играют специфическую роль. Формирование и использование этих фондов осуществляются вне рамок бюджетного процесса. Их возникновение было обусловлено необходимостью финансового обеспечения отдельных видов расходов, имеющих важное значение для данной территории. В мировой практике наибольшее распространение получили социальные, экономические, инвестиционные и экологические фонды.

Муниципальные внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение, поэтому характерными чертами этих фондов являются: четко обозначенная цель их создания и функционирования, отраженная в нормативном акте органа местного самоуправления; целевое закрепление различных видов доходов за соответствующими расходами; организационная самостоятельность, обеспечиваемая созданием специальной структуры, управляющей средствами соответствующих фондов.

Источниками формирования внебюджетных фондов могут быть: специально установленные решениями местных органов власти целевые отчисления и сборы в соответствующие фонды; добровольные взносы физических и юридических лиц; доходы от предпринимательской деятельности аппарата управления соответствующим фондом; штрафы за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного и экологического законодательства; другие источники средств. В зависимости от метода привлечения средств в фонды (например, часть средств внебюджетного фонда может формироваться страховым или кредитным методом), взносы в фонды могут иметь безвозвратный (например, средства самообложения граждан) или возвратный характер (взносы в фонды жилищного строительства и инвестиционные муниципальные фонды, формируемые с использованием заемных средств).

Муниципальный кредит - это совокупность кредитных отношений, возникающих между местными органами власти и физическими и юридическими лицами, при которых местный орган власти выступает как кредитор (предоставляет средства другим лицам), как заемщик (привлекает средства физических и юридических лиц) или как гарант (берет на себя ответственность за погашение долговых обязательств других лиц). Чаще всего орган местного самоуправления выступает в роли заемщика средств, однако это право часто ограничивается, вплоть до запрета заимствований, со стороны вышестоящих уровней власти. Введение ограничений в данной сфере отношений вызывается необходимостью предотвращения возникновения структурных дисбалансов местных бюджетов и банкротства муниципалитетов.

Финансы предприятий, находящихся в муниципальной собственности, - неотъемлемое звено муниципальных финансов во всех странах. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на правах собственности местным органам власти. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Права собственности от имени муниципального образования осуществляет орган местного самоуправления и другие лица.

В муниципальной собственности могут находиться:

  1. земля, воды, недра, леса, животный и растительный мир и другие подобные объекты;
  2. имущество местных органов власти;
  3. средства муниципальных вне бюджетных фондов;
  4. жилой фонд;
  5. местные пути сообщения, коммуникации и средства связи;
  6. различные объекты производственной и социальной инфраструктуры.

Муниципальная собственность является важным элементом экономической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципальные предприятия, для которых характерно их общественное назначение, обычно не ставят целью своей деятельности получение прибыли. Тем не менее в ряде случаев может преследоваться и финансовый интерес (например, проникновение в новые сферы коммерческой деятельности), что позволяет привлекать в местные бюджеты дополнительные доходы. Традиционными сферами хозяйственной деятельности местных органов власти являются: жилищное хозяйство; коммерческо-бытовое обслуживание населения; благоустройство территорий; охрана окружающей среды.

Особое положение в финансовой системе принадлежит государственным и муниципальным (местным) финансам , что обусловлено их специфическим назначением - обеспечить органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами , необходимыми для выполнения возложенных на них функций.

Государственные и муниципальные финансы - это денежные отношения, возникающие в распределительном процессе в связи с формированием денежных средств у органов государственной власти и местного самоуправления и их использованием на удовлетворение социальных потребностей граждан , регулирование экономики , финансирование национальной обороны и правоохранительной деятельности, управления и других расходов государства и муниципальных образований .

С помощью государственных и муниципальных финансов органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют регулирование социальных процессов, оказывают влияние на развитие приоритетных отраслей экономики, сглаживают различия в уровне социально-экономического развития отдельных территорий страны и др.

На организацию государственных и муниципальных финансов оказывает влияние ряд факторов.

Формирование внебюджетных фондов связано с появлением потребности у органов государственной власти и местного самоуправления в значительных объемах финансовых ресурсов для проведения ряда важных социально-экономических мероприятий. Внебюджетные фонды позволяют осуществить финансирование таких мероприятий за счет специальных источников, ис-пользуемыхпо целевому назначению. За счет средств внебюджетных фондов обеспечиваются социальные выплаты (пенсии , пособия и др.), финансируются различные природоохранные мероприятия, реализуются научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и т. п. Таким образом, внебюджетные фонды выступают формой образования и использования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, предусматривающей целевое направление средств на финансирование отдельных социальных, экономических, экологических потребностей общества.

Образуемые в форме бюджетов и внебюджетных фондов финансовые ресурсы органов государственной власти и местного самоуправления - это доходы, поступления и денежные накопления, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и предназначенные для решения органами государственной власти и местного самоуправления вопросов, отнесенных к их компетенции.

Формирование основного объема финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется посредством мобилизации государственных и муниципальных доходов.

Государственные доходы представляют собой денежные средства, зачисляемые в соответствии с действующим законодательством в бюджеты органов государственной власти разных уровней, а также в государственные внебюджетные фонды.

При этом денежные средства, зачисляемые в бюджеты органов государственной власти соответствующих уровней, представляют собой доходы бюджетов; денежные средства, поступающие в государственные внебюджетные фонды, являются доходами этих фондов. Таким образом, государственные доходы состоят из доходов бюджетов органов государственной власти разных уровней и доходов государственных внебюджетных фондов, причем доходы бюджетов занимают основное место в составе государственных доходов.

Муниципальные доходы - денежные средства, зачисляемые в соответствии с законодательством органов государственной власти и решениями органов местного самоуправления в бюджеты муниципальных образований.

Мобилизация доходов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды осуществляется в форме налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных перечислений. В условиях рыночной экономики с помощью налогов обеспечивается мобилизация преобладающей части государственных и муниципальных финансовых ресурсов.

Финансирование расходов бюджетов в части превышения их объема над величиной доходов осуществляется за счет поступлений из источников финансирования дефицита бюджетов. Финансирование дефицита бюджетов органов государственной власти обеспечивается посредством привлечения денежных средств в формах займов, осуществляемых путем размещения государственных ценных бумаг , и кредитов , полученных от кредитных организаций ; получения бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней; поступления средств от продажи имущества, находящегося в государственной собственности , и др. При этом органы государственной власти РФ имеют право на привлечение как внутренних, так и внешних источников финансирования дефицита бюджета, а органы государственной власти субъектов РФ - только внутренних источников (ст. 94, 95 БК РФ). В соответствии с действующим законодательством РФ финансирование дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов обеспечивается только за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджетов соответствующих внебюджетных фондов.

С целью сбалансированности местных бюджетов органы местного самоуправления осуществляют привлечение средств на внутреннем финансовом рынке (в формах размещения муниципальных ценных бумаг, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, кредитов кредитных организаций) и возмездное отчуждение муниципального имущества (путем его продажи). Право органов местного самоуправления на внешние заимствования Бюджетным кодексом РФ не предусматривается (ст. 96 БК РФ).

Денежные накопления органов государственной власти и местного самоуправления образуются за счет доходов и поступлений текущего финансового года, не использованных в ходе исполнения соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда и предназначенных для финансирования расходов в последующие периоды. Денежные накопления органов государственной власти и местного самоуправления проявляются в форме остатков средств на счетах бюджетов или государственных внебюджетных фондов на начало финансового года, учитываемых после завершения операций по принятым денежным обязательствам прошедшего года. Остатки средств изъятию не подлежат и могут использоваться органами государственной власти и местного самоуправления на покрытие внутригодовых кассовых разрывов в течение последующего года, направляться на финансирование дефицита бюджета или государственного внебюджетного фонда в очередном финансовом году, размещаться в долговые обязательства.

Источниками формирования государственных финансовых ресурсов являются валовой внутренний продукт, поступления от внешнеэкономической деятельности, часть национального богатства (например, поступления от продажи земли, доходы от продажи нематериальных активов , доходы от реализации конфискованного или бесхозного имущества и т. п.). В случае наступления чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и военных действий и т. п.), в период экономической нестабильности часть национального богатства может выступать в качестве источника государственных финансовых ресурсов при продаже золотого запаса, валютных резервов и др. В свою очередь, источниками финансовых ресурсов органов местного самоуправления являются валовой региональный продукт, а также часть национального богатства, находящегося или обращенного в муниципальную собственность .

Использование финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется в виде государственных и муниципальных расходов.

Государственные расходы - это денежные средства, направляемые органами государственной власти из бюджетов соответствующих уровней и государственных внебюджетных фондов на финансовое обеспечение возложенных на них задач и функций.

Денежные средства, направляемые из бюджетов органов государственной власти соответствующих уровней, представляют собой расходы бюджетов; денежные средства, перечисляемые из государственных внебюджетных фондов, являются расходами этих фондов. Таким образом, государственные расходы состоят из расходов бюджетов органов государственной власти разных уровней и расходов государственных внебюджетных фондов, при этом основной объем государственных расходов осуществляется за счет средств бюджетов разных уровней.

Муниципальные расходы - это денежные средства, направляемые органами местного самоуправления из бюджетов муниципальных образований на решение вопросов местного значения.

Государственные расходы предназначены для удовлетворения потребностей общества в области развития экономики и социальной сферы, управления государством, укрепления его обороноспособности и национальной безопасности и др. При этом конкретные направления государственных расходов определяются различными функциями (экономической, социальной, управленческой, оборонной, политической), выполняемыми государством. На разных этапах развития государства стоящие перед ним задачи не остаются неизменными, соответственно меняются объем и структура государственных расходов по конкретным направлениям.

В свою очередь, необходимость в муниципальных расходах обусловлена удовлетворением потребностей граждан, связанных с местом непосредственного проживания (содержание муниципального жилищного фонда , транспортное обслуживание населения, благоустройство территорий, охрана общественного порядка, управление муниципальным образованием и др.). Многообразие видов муниципальных расходов зависит от функций органов местного самоуправления; уровня социально-экономического развития муниципального образования; задач, решаемых органами местного самоуправления на том или ином этапе развития.

Организация государственных финансов на федеральном и региональном уровне

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 БК РФ).

Местные бюджеты - центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований и за счет средств которого финансируются основные потребности местного сообщества.

Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Формирование местных бюджетов осуществляется посредством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, других доходов местных бюджетов.

Налоговые доходы местных бюджетов образуют: федеральные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также решениями органов местного самоуправления; региональные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с региональным законодательством и решениями органов местного самоуправления; местные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет в соответствии с федеральным законодательством и решениями органов местного самоуправления; денежные взыскания в виде санкций, применяемых по отдельным видам налогов и сборов, подлежащие зачислению в местный бюджет; средства самообложения граждан.

В качестве неналоговых доходов в местные бюджеты зачисляются: доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности или от деятельности муниципальных организаций (дивиденды по акциям, находящимся в муниципальной собственности; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности и др.); доходы от предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов ; доходы от оказания услуг или компенсации затрат муниципального образования; платежи от муниципальных организаций; средства от реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход муниципального образования; административные платежи и сборы; штрафные санкции и возмещение ущерба муниципальным образованиям.

Безвозмездные перечисления в местные бюджеты осуществляются в виде финансовой помощи федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; финансовой помощи бюджетов других муниципальных образований; прочих безвозмездных перечислений.

К другим доходам местных бюджетов относятся: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, иные доходы, предусмотренные законодательством РФ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ утвержденный объем доходов бюджета муниципального образования без учета финансовой помощи бюджетов других уровней бюджетной системы РФ не может быть ниже утвержденного объема текущих расходов бюджета, и должен не менее чем в 10 раз превышать уровень дефицита местного бюджета (ст. 92 БК РФ).

Сбалансированность бюджетов муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления за счет следующих видов поступлений из источников финансирования дефицита местных бюджетов: поступлений от размещения муниципальных ценных бумаг ; кредитов кредитных организаций ; бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, получаемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; поступлений от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая поступления от продажи акций, находящихся в собственности муниципального образования; поступлений от продажи земельных участков, зачисляемых в местный бюджет. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на финансирование дефицита местного бюджета могут быть направлены остатки средств местных бюджетов (ст. 96 БК РФ).

Источники финансирования дефицита местного бюджета утверждаются представительными органами местного самоуправления в решении о бюджете на предстоящий финансовый год.

Согласно основному назначению муниципальных финансов - финансовому обеспечению полномочий органов местного самоуправления, средства местных бюджетов направляются на осуществление расходов: по решению вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования; по реализации делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; по осуществлению полномочий, делегированных другими органами местного самоуправления.

Первая группа расходов - по удовлетворению основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, включает расходы по:

  • реализации конституционных прав граждан на обязательное общее образование, социальную защиту, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи в учреждениях, находящихся в муниципальной собственности либо в ведении органов местного самоуправления;
  • обеспечению условий жизнедеятельности муниципального образования в целом (на охрану общественного порядка, благоустройство и озеленение территорий, вывоз и переработку бытовых отходов и мусора и т.п.);
  • осуществлению местного самоуправления (на проведение муниципальных выборов и местных референдумов , на содержание органов местного самоуправления);
  • обслуживанию муниципального долга. Финансирование расходов данной группы осуществляется исключительно за счет средств местных бюджетов.

Вторая группа включает расходы по финансовому обеспечению полномочий, составляющих компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ и переданных ими органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок либо бессрочно. Традиционно делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий рассматривается как инструмент децентрализации государственной власти, способствующий повышению эффективности государственного управления на местном уровне исходя из интересов населения и с учетом местных традиций.

Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им отдельных государственных полномочий предполагает соблюдение условий:

  • объем расходов местных бюджетов на осуществление делегируемых полномочий не может превышать величину средств, полученных от органов государственной власти в счет обеспечения таких полномочий;
  • условия и порядок дополнительного использования собственных доходов местных бюджетов для финансирования делегируемых государственных полномочий подлежит регламентации в уставе муниципального образования;
  • порядок расходования органами местного самоуправления средств на осуществление делегируемых государственных полномочий устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.

Выделение третьей группы расходов обусловлено правом органов местного самоуправления муниципальных районов на делегирование части своих полномочий органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав данного муниципального района, и напротив - передачей органами местного самоуправления конкретных поселений части своих полномочий в пользу муниципальных районов.

Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им полномочий по решению вопросов местного значения, находящихся в ведении других муниципальных образований, осуществляется исключительно на основе соглашения органов местного самоуправления и в пределах средств, полученных в порядке компенсации дополнительных расходов.

Органы местного самоуправления могут инвестировать средства местных бюджетов в уставный капитал организаций, передавать бюджетные средства в управление, предоставлять бюджетные ссуды на покрытие кассовых разрывов других бюджетов. Между тем размещение бюджетных средств на банковских депозитах Бюджетным кодексом РФ не допускается (ст. 237 БК РФ).

Наряду с местным бюджетом экономическую основу местного самоуправления могут составлять муниципальные внебюджетные фонды, являющиеся самостоятельным звеном муниципальных финансов.

Муниципальные внебюджетные фонды - фонды денежных средств, образуемые вне бюджетов муниципальных образований и предназначенные для реализации отдельных потребностей местного сообщества (обеспечение природоохранных мероприятий, охраны памятников истории и культуры и др.).

Функционирование муниципальных внебюджетных фондов основано на целевой направленности в формировании финансовых ресурсов, когда мобилизация денежных средств осуществляется с учетом заранее обозначенных и конкретизированных направлений их использования.

Право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов впервые было сформулировано в Законе РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Активное формирование органами местного самоуправления муниципальных внебюджетных фондов было продиктовано стремлением обеспечить концентрацию финансовых средств на приоритетных для муниципального образования задачах или особо значимых программах; использовать целевую направленность отдельных видов доходов (например, платежей за пользование природными ресурсами); гарантировать исполнение определенных расходных обязательств независимо от результатов исполнения местных бюджетов; повысить оперативность управления финансовыми ресурсами. Между тем внебюджетные фонды не позволили органам местного самоуправления добиться эффективного и рационального использования средств, что было обусловлено рядом факторов:

  • ограниченностью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления;
  • многоканальностью финансирования одних и тех же расходов;
  • несоразмерностью закрепляемых источников доходов с объемом средств, требуемых для реализации программ;
  • отказом от использования свободных остатков средств муниципальных внебюджетных фондов на финансирование дефицита местных бюджетов;
  • несовершенством организации учета и контроля за формированием и использованием средств данных фондов.

Отвлечение доходов в муниципальные внебюджетные фонды явилось скрытой формой завышения потребности муниципального образования в финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ. В общем итоге процесс консолидации бюджетов и государственных внебюджетных фондов, начатый на федеральном уровне в 1994 г., нашел свое постепенное проявление в виде упразднения одних муниципальных внебюджетных фондов и консолидации в местных бюджетах на условиях целевых бюджетных фондов других.

Современное федеральное законодательство не позволяет определить правовое положение муниципальных внебюджетных фондов ясным и недвусмысленным образом. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подтверждает, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, входящие в состав муниципальной собственности. Вновь принятый в 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данного права не формулирует и устанавливает исключительное положение местных бюджетов в финансовом обеспечении вопросов местного значения. Бюджетный кодекс РФ указаний на возможность создания муниципальных внебюджетных фондов также не содержит; положение муниципальных внебюджетных фондов в бюджетной системе РФ не определено.

Вместе с тем отсутствие в федеральном законодательстве норм, запрещающих формирование муниципальных внебюджетных фондов, не препятствует деятельности органов местного самоуправления по мобилизации и использованию собственных финансовых ресурсов во внебюджетной форме. Об этом свидетельствует наличие внебюджетных фондов во многих муниципальных образованиях.

Федеральное законодательство не предусматривает обязательных платежей, подлежащих зачислению в муниципальные внебюджетные фонды. Налоги и сборы, закрепляемые за местными бюджетами, не могут направляться в муниципальные внебюджетные фонды. Органы местного самоуправления не обладают правом на введение дополнительных сборов и иных обязательных платежей, не предусмотренных федеральным законодательством. Таким образом, доходы муниципальных внебюджетных фондов ограничены по составу и объему мобилизуемых средств: добровольные взносы и пожертвования граждан и организаций на соответствующие цели; штрафы за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (подлежат использованию на природоохранные и восстановительные мероприятия); штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении органов местного самоуправления (направляются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия); иные доходы в соответствии с законодательством РФ.

За счет средств муниципальных внебюджетных фондов могут финансироваться расходы по удовлетворению различных потребностей местных сообществ с учетом необходимости закрепления данных расходов за определенными видами доходов (например, расходы на природоохранные мероприятия, муниципальное жилищное строительство, строительство и ремонт дорог муниципального значения, поддержку малого предпринимательства и др.).

Функциональная обособленность муниципальных внебюджетных фондов влечет их организационную самостоятельность. Эти фонды утверждаются в форме отдельных правовых актов представительных органов местного самоуправления в порядке, подлежащем определению в уставе муниципального образования. Средства муниципальных внебюджетных фондов зачисляются на специальные счета, открытые в кредитных организациях, осуществляющих кассовое исполнение бюджета.

Изменения, внесенные в ст. 14 Бюджетного кодекса РФ Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», позволяют разрешить неопределенность положения муниципальных внебюджетных фондов. Использование органами местного самоуправления иных, кроме местного бюджета, форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств теципального образования не допускается.

Контрольные вопросы

  1. Каково экономическое содержание государственных и муниципальных финансов?
  2. Чем обусловлена необходимость существования государственных и муниципальных финансов?
  3. Какие факторы влияют на организацию государственных и муниципальных финансов?
  4. Каков состав финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления?
  5. Каковы источники финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления?
  6. В чем различия между бюджетами и внебюджетными фондами органов государственной власти?
  7. Что такое государственные и муниципальные доходы?
  8. Что такое государственные и муниципальные расходы?
  9. Какие федеральные законодательные акты регулируют формирование финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления?

Задания для самостоятельной работы

  1. Проанализируйте состав, структуру и динамику доходов и расходов федерального бюджета за последние пять лет.
  2. Проведите анализ состава и структуры доходов и поступлений региональных бюджетов за последние пять лет.
  3. Проведите анализ состава и структуры доходов и поступлений местных бюджетов за последние пять лет.

Государственные и муниципальные финансы - это совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов финансовых ресурсов.

Материальную основу финансов составляет денежный оборот. Реальный денежный оборот - это экономический процесс, вызывающий движение стоимости и сопровождающийся потоком денежных платежей и расчетов. Объектом реального денежного оборота выступают финансовые ресурсы, являющиеся источниками финансирования расширенного воспроизводства.

Государственные и муниципальные финансы выражают экономические отношения, связанные с обеспечением централизованными источниками финансирования государственного и муниципального секторов экономики, наиболее значимых программ развития производства и общественного сектора, организаций и учреждений бюджетной сферы и т.п. Их функционирование направлено на достижение общих целей развития социально ориентированной экономики.

Государственные и муниципальные финансы функционируют в рамках финансовой системы государства и являются ее центральным звеном (рис. 2.1).

Рис.2.1. Состав государственных и муниципальных финансов

Финансы как экономическая категория зависят от преобразований во взаимоотношениях между звеньями финансовой системы. Это относится прежде всего к взаимосвязям между финансами макроуровня и финансами микроуровня. Финансы макроуровня, и прежде всего государственный и муниципальный бюджеты, основываются на финансовом потенциале предприятий. Финансы способствуют достижению общих целей экономического развития, поэтому требуется их оптимальная организация. Способ организации устанавливает качественную определенность финансов. Распределение и использование финансовых ресурсов в государстве осуществляются в рамках интегрированной системы управления финансовыми потоками.

Важным методологическим фактором является определение принципов организации и функционирования государственных и муниципальных финансов, позволяющее выявить направления воздействия финансов на развитие государственного и муниципального секторов экономики, выработать критерии их функционирования.

Государственные и муниципальные финансы опираются на информационные потоки. Принятие государственных решений основано на совокупности информации. Анализ поступающей информации важен как в момент принятия решения, так и в процессе контроля за ходом его выполнения. Эта информация содержится в оперативной и статистической отчетности, договорах и соглашениях, расчетных документах и т.п.

Государственные и муниципальные финансы имеют четкую целевую ориентацию. Они затрагивают определенные социально-политические интересы отдельных слоев общества. Однако во всех своих аспектах они ориентированы на решение государственных и муниципальных задач.

2.2. Функции государственных и муниципальных финансов

Государственные и муниципальные финансы как экономическая категория проявляются в выполняемых ими функциях. Изучение функции необходимо для реализации государственной финансовой политики. В рамках финансовой науки существует определенное единство функций финансов государства и финансов предприятий и в то же время имеются существенные различия, определяющие значимость общегосударственных интересов и предпринимательского аспекта деятельности.

Основные функции финансовой системы . Для финансовой системы в целом решающее значение имеют следующие функции: планирование, организация, стимулирование, контроль.

1. Функция планирования предполагает формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. К функции планирования обычно относят и распределение ограниченного объема финансовых ресурсов во временном аспекте исходя из приоритетов и целей развития, их перераспределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Реализуется эта функция через составление бюджетов на соответствующий финансовый год и перспективу, балансов финансовых ресурсов, порядка налогообложения и т.п.

2. Функция организации включает бюджетное устройство, бюджетную классификацию, предполагает необходимость определения порядка составления, утверждения и исполнения бюджета, выбор уполномоченных кредитных организаций, разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, определения прав и обязанностей функциональных подразделений финансовых органов. С этой функцией связан процесс организационного построения внутренней системы регулирования и контроля бюджетных потоков и финансовых ресурсов государства.

3. Функция стимулирования основывается на деятельности, направленной на реализацию целей. С помощью этой функции интерпретируются факторы, влияющие на финансовую деятельность и учитывающие ее потребность в денежных средствах. Решающую роль играют факторы, определяющие поведение служащих в процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспектам финансов.

4. Функция контроля означает содействие реализации поставленных целей. К ним относится выработка норм и нормативов, являющихся эталоном, критерием оценки результатов, сравнение достижений с поставленными целями и установленными критериями, обеспечение внесения необходимых изменений в условия и факторы финансовой деятельности.

Функции финансов, связанные с регулированием реального денежного оборота.

1. Распределительная функция государственных и муниципальных финансов заключается в том, что через распределение и перераспределение вновь созданной стоимости обеспечиваются общегосударственные потребности, формируются источники финансирования общественного сектора экономики, достигается сбалансированность бюджетов и внебюджетных фондов в рамках единой бюджетной системы РФ.

Государственные и муниципальные финансы функционируют на основе перераспределения финансовых ресурсов через систему централизованных фондов. С помощью этой функции они обслуживают воспроизводственные процессы как в рамках относительно обособленных структурных образований, так и в общегосударственном масштабе.

Распределительная функция заключается в том, что вновь созданная стоимость подлежит распределению в целях выполнения денежных обязательств предприятий перед бюджетом, банками, контрагентами. Ее результатом является формирование и использование централизованных фондов денежных средств, содержание непроизводственной сферы экономики.

Основными объектами реализации распределительной функции финансов являются обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, а также источники финансирования бюджетного дефицита. Особую роль играет процесс перераспределения доходов между различными уровнями бюджетов.

2. Контрольная функция государственных и муниципальных финансов заключается в реализации контроля рублем за реальным денежным оборотом, участником которого является государство, формированием централизованных фондов денежных средств. Контроль рублем имеет две формы:

  • контроль за изменением финансовых показателей, состоянием платежей и расчетов;
  • контроль за реализацией стратегии финансирования.

В первом случае применяется система санкций и поощрений, использующая меры принудительного или стимулирующего характера. Во втором случае речь идет о реализации долгосрочной финансовой политики, в которой основное внимание обращается на предвидение изменений и заблаговременное приспособление к ним порядка и условий финансирования. Постоянные изменения, обновления в финансовой системе нуждаются в адекватной реакции на это всех ветвей власти.

Контрольная функция финансов всегда имеет конкретную форму проявления. Она может быть направлена на бюджет определенного уровня, внебюджетный фонд, предприятие или учреждение и т.п.

Контрольная функция государственных и муниципальных финансов реализуется по следующим основным направлениям:

1) контроль за правильным и своевременным перечислением средств в централизованные фонды;

2) контроль за соблюдением заданных параметров централизованных фондов денежных средств с учетом потребностей производственного и социального развития;

3) контроль за целенаправленным и эффективным использованием финансовых ресурсов.

Целевое и эффективное использование финансовых ресурсов контролируется на основе составляемых плановых и отчетных смет образования и расходования денежных фондов.

2.3. Принципы и роль государственных и муниципальных финансов

Состояние государственных и муниципальных финансов - один из основных показателей устойчивости экономики и совершенства социальной системы. Из бюджета обеспечивается финансирование важнейших инвестиционных программ, экологии, обороны и пр.

Государственные и муниципальные финансы ориентированы на следующие основные принципы:

единства законодательной и нормативной базы;

открытости и прозрачности;

разграничения полномочий и предметов ведения;

целевой ориентированности;

научного подхода к реализации намеченных целей;

экономичности и рациональности;

управляемости финансовыми потоками на централизованной основе.

Достижение целей задается стратегией развития. Финансовая стратегия определяет возможность сбалансированного управления стоимостной оценкой материально-технических средств и денежными ресурсами, которыми располагают государственный и муниципальный секторы экономики.

Особое значение имеет определение роли финансов в реформировании российской экономики, которая может быть сведена к трем решающим факторам:

1) экономической стабилизации;

2) адаптации к рыночным преобразованиям;

3) стимулированию инвестиционной активности.

1. Экономическая стабилизация на макроуровне неотделима от общей финансовой стабилизации в экономике. Поэтому мониторинг макроэкономических показателей позволяет выявить реальную ситуацию в финансовой сфере. Из макроэкономических показателей решающее значение имеют уровень бюджетного дефицита, ход исполнения бюджета, уровень задолженности предприятий перед бюджетом и контрагентами, уровень инфляции, ставка рефинансирования Центрального банка РФ, изменение валютного курса и др. Финансовая стабильность означает наличие устойчивых источников финансирования, возможность привлечения средств на рынке капиталов, накопление ресурсов для расширения производства и развития общественного сектора экономики.

2 . Финансовая адаптация к рыночным преобразованиям выражается в том, что государство и предприятия являются полноправными участниками рынка капиталов, выступая в роли кредиторов или заемщиков. Организация финансов позволяет быстро реагировать на изменение ситуации на рынке, приспосабливаться к новым условиям, использовать альтернативные финансовые инструменты, выполнять налоговые и другие денежные обязательства.

Реформирование экономики с целью финансовой адаптации включает:

  • либерализацию цен;
  • приватизацию;
  • социальную трансформацию;
  • интеграцию в мировую систему.

Трансформация экономических отношений означает переход к новому типу экономического роста, основанному на низком уровне инфляции и безработицы, внешнеэкономической сбалансированности, благоприятной экологической среде и достаточно высоком жизненном уровне. Цель трансформации - создание социально-ориентированной рыночной экономики.

3 . Инвестиционная активность государства и каждого предприятия является результатом и индикатором экономического роста. Финансы играют решающую роль в привлечении инвестиций, создании благоприятных условий для функционирования рынка капиталов. В отношении инвестиционной активности принцип стратегической направленности является определяющим и задача финансов заключается в необходимости его реализации.

Государственные и муниципальные финансы – это финансовые отношения, которые возникают в процессе распределения в связи с формированием денежных средств у органов государственной власти и местного самоуправления и их расходования на удовлетворение социальных нужд общества, обеспечение бесперебойной работы экономики, национальной обороны и других расходов государства и муниципальных образований.

Особое назначение в финансовой системе уделяется государственным и , данный факт обусловлен их своеобразными функциями – снабжать органов государственной власти и местного самоуправления финансовыми ресурсами, необходимой для бесперебойной работы. С помощью этих финансов органы местного самоуправления осуществляют регулирование социальных процессов, влияют на многие отрасли экономики и разглаживание отличий в социальных уровнях отдельных территорий.

На организацию государственных и муниципальных финансов влияет ряд факторов.

Факторы влияющие на организацию государственных и муниципальных финансов

  • Форма государственного устройства . К примеру, для унитарных форм, характерна более высокая степень концентрации финансовых ресурсов по сравнению с федеративным государством.
  • Особенности административно-территориального устройства государства , которая проявляется в функционирования одних субъектов федерации в составе других субъектов. Согласно Российской конституции, субъектами РФ являются края и области. Соответственно формирование финансовых ресурсов таких субъектов, осуществляется в условиях разграничения полномочий с федеральным центром. При этом пропорции зачисления доходов в бюджеты разных уровней способны регулироваться как федеральным законом, так и соглашениями между органами государственной власти.
  • Особый статус отдельных территориальных образований. Так например, некоторые унитарные государства такие как Италия, Испанияи др., включают в свой состав автономии, те органы власти, которые имеют более серьёзные права, чем органы власти других административно-территориальных единиц государств.

Принципы равноправия субъектов, которые закреплены в статье 5 Конституции Российской Федерации, не предусматривает различий в объёме полномочий, возлагаемых на органы власти республик, краёв, автономных округов, городов федерального назначения. В свою очередь, для муниципальных образований законодательство предусмотрело возможность установления особого режима функционирования.

Бюджеты формируются органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления для финансового обеспечения многих задач и функций. При помощи средств бюджетов обеспечиваются многие процессы: социальные, экономические, развитие научно-технического прогресса и др. Образование внебюджетных фондов связано, прежде всего, с появлением потребности у государственной власти и местного самоуправления в значительных объёмах. При помощи внебюджетных фондов обеспечивается финансирование таких мероприятий за счёт предназначенных средств, которые используются по целевому назначению.

Финансовые ресурсы, образуемые в форме бюджетов и внебюджетных фондов – это доходы, накопления, которые находятся в государственной и муниципальной собственности, предназначенных для решения вопросов, отнесённых к их компетенции.

Государственные доходы представляют собой денежные средства, зачисляемые в бюджеты разных уровней на основание действующего законодательства.

При этом данные средства, которые начисляются в бюджеты соответствующих уровней, представляют собой доходы бюджетов в виде денежных средств, поступающих в государственные внебюджетные фонды.

Муниципальные доходы – это денежные средства, зачисленные в бюджеты муниципальных образований, в соответствие с решениями органов местного самоуправления и законодательством государственной власти.

Мобилизация доходов в бюджеты разных уровней осуществляется за счёт налоговых поступлений, неналоговых и безвозмездных перечислений. Наибольшая доля поступлений приходится на налоговые начисления.

Финансирования расходной части бюджетов, осуществляются за счёт поступлений из источников, предназначенных для балансировки дефицита бюджета. Финансирование дефицита бюджета происходит из привлечённых средств, в форме займа, при помощи размещения государственных ценных бумаг и полученных кредитов. Денежные накопления органов государственной власти и местного самоуправления образуется за счёт поступлений текущего финансового года.

Эти накопления проявляются в остатках средств на счетах бюджетов на начало года. ВВП является источником формирования государственных финансовых ресурсов, также такими источниками являются поступления от внешнеэкономической деятельности и части национального богатство, к примеру, доходы от продажи земли, нематериальных активов и др.

Использование финансовых ресурсов проявляется в виде государственных и муниципальных расходов.

Государственные расходы представляют собой денежные средства, направляемые государством из бюджетов определённых уровней на финансовое обеспечение, наложенных функций и задач.

Муниципальные расходы – это те же денежные средства, направляемые из бюджетов соответствующих уровней на решение проблем местного назначения.